Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.02.2014 по делу n А32-259/2013. Изменить решение (ст.269 АПК)

ПЯТНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ  АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ  СУД

Газетный пер., 34/70/75 лит А, г. Ростов-на-Дону, 344002, тел.: [phone], факс: [phone]

E-mail: [email protected], Сайт: http://15aas.arbitr.ru/

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

по проверке законности и обоснованности решений (определений)

арбитражных судов, не вступивших в законную силу

город Ростов-на-Дону                                                            дело № А32-259/2013

03 февраля 2014 года                                                                            15АП-13356/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 27 января 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 03 февраля 2014 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи  Смотровой Н.Н.

судей М.В. Соловьевой, С.С. Филимоновой

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Шапкиным П.В.

при участии:

от заявителя: представителя по доверенности Мершиевой С.В.; представителя по доверенности Жур О.Н.;

от заинтересованного лица: представителя по доверенности Алейникова А.Ю.; представителя по доверенности Горб Д.А.;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 01.07.2013 по делу № А32-259/2013

по заявлению Федерального казенного учреждения "Дирекция по строительству и реконструкции автомобильных дорог Черноморского побережья Федерального дорожного агентства"

к заинтересованному лицу Межрегиональному территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае

о признании незаконными действий, о признании недействительными предписания,

представления,

принятое в составе судьи Боровика А.М.

УСТАНОВИЛ:

федеральное казенное учреждение «Дирекция по строительству и реконструкции автомобильных дорог Черноморского побережья Федерального дорожного агентства» (далее –учреждение) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Межрегиональному территориальному управлению Росфиннадзора в Краснодарском крае Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (далее - управление) со следующими требованиями:

-      о признании незаконными действий управления по приостановлению ревизии за 2011 год в отношении учреждения;

-      о признании незаконными действий управления по проведению контрольных действий (истребование документов, строительных экспертиз) после окончания сроков проверки за 2011 год, а также по включению результатов указанных контрольных действий в акт проверки;

-      о признании незаконными действий управления по составлению и вручению учреждению акта проверки за 2011 год в предварительной редакции с нарушением сроков, предусмотренных Регламентом, а также действий по составлению и вручению акта проверки за 2011 год в уточненной редакции с нарушением сроков, предусмотренных положениями Регламента;

-      о признании незаконными действий управления по вынесению в адрес учреждения представления о ненадлежащем исполнении бюджета от 19.02.13 № 18-01-12/685 и предписания по устранению выявленных нарушений от 19.02.13 № 18-01-12/684, в связи с тем, что представление и предписание вынесены в отношении заявителя на основании акта проверки, составленного в двух редакциях;

-      о признании недействительным представления управления о ненадлежащем исполнении бюджета от 19.02.13 №18-01-12/685;

-      о признании недействительным предписания управления по устранению выявленных нарушений от 19.02.13 №18-01-12/684 в части разделов I, II.

В ходе судебного разбирательства представителем заявителя подано ходатайство об уточнении требований, которое судом рассмотрено и удовлетворено. Заявленными требованиями принято считать:

-      о признании незаконными действий управления по приостановлению ревизии за 2011 год в отношении учреждения;

-      о признании незаконными действий управления по проведению контрольных действий (истребование документов, строительных экспертиз) после окончания сроков проверки за 2011 год, а также включение результатов указанных контрольных действий в акт проверки;

-      о признании недействительным представления управления о ненадлежащем исполнении бюджета от 19.02.2013 №18-01-12/685;

-      о признании недействительным предписания управления по устранению выявленных нарушений от 19.02.2013 №18-01-12/684 в части разделов I, II, IV.

Решением суда от 01.07.13г. прекращено производство по части требований, от которых заявитель отказался; заявленные учреждением требования удовлетворены в части признания незаконными действия по приостановлению ревизии за 2011 год в отношении учреждения; признании незаконными действий управления по проведению контрольных действий после окончания сроков проверки за 2011 год, а также включению результатов указанных контрольных действий в акт проверки от 24.12.12; о признании недействительным представления о ненадлежащем исполнении бюджета от 19.02.2013 №18-01-12/685; о признании недействительным предписания по устранению выявленных нарушений от 19.02.2013 №18-01-12/684 в части разделов I, II, а также раздела IV в части включения в сводные данные о финансовых нарушениях сумм нарушений из разделов I и II предписания. В удовлетворении остальной части заявленных требований учреждению отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, управление подало в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции по делу отменить в части удовлетворения заявленных требований о признании незаконными действий по приостановлению ревизии за 2011 год в отношении учреждения; о признании незаконными действий управления по проведению контрольных действий после окончания сроков проверки за 2011 год, а также включению результатов указанных контрольных действий в акт проверки от 24.12.12; о признании недействительным представления о ненадлежащем исполнении бюджета от 19.02.2013 №18-01-12/685; о признании недействительным предписания по устранению выявленных нарушений от 19.02.2013 №18-01-12/684 в части разделов I, II, а также раздела IV в части включения в сводные данные о финансовых нарушениях сумм нарушений из разделов I и II предписания.

Учреждение в отзыве на апелляционную жалобу просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, ссылаясь на его законность и обоснованность.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ. В соответствии со ст. 18 АПК РФ в составе суда распоряжением председателя административной коллегии произведена замена: судья Сурмалян Г.А. в связи с нахождением в командировке заменён на судью Соловьёву М.В., в связи с чем рассмотрение апелляционной жалобы начато с самого начала.

Представитель управления в судебном заседании поддержал изложенные в апелляционной жалобе доводы, настаивал на отмене решения суда первой инстанции по изложенным в апелляционной жалобе с дополнительными пояснениями к ней доводам, ходатайствовал о привлечении к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора на основании ст. 51 АПК РФ ООО «Научно-исследовательский институт диагностики». Ходатайство мотивировано тем, что оспариваемые в деле предписание и представление в части основываются на выводах, изложенных в экспертных заключениях ООО «Научно-исследовательский институт диагностики» и потому привлечение данной организации к участию в деле необходимо для пояснения выявленных и отражённых в экспертных заключениях нарушений строительства.

Представители учреждения возражали против отмены решения суда первой инстанции, сославшись на доводы, приведённые в отзыве на апелляционную жалобу с дополнениями к нему, возражали против удовлетворения ходатайства управления, сославшись на отсутствие установленных для этого ст. 51 АПК РФ правовых оснований.

Рассмотрев ходатайство управления, суд апелляционной инстанции признал его подлежащим отклонению ввиду отсутствия предусмотренных ч.1 ст. 51 АПК РФ оснований для этого оснований – итоговый судебный акт по настоящему делу не может повлиять на права или обязанности ООО «Научно-исследовательский институт диагностики» по отношению к одной из сторон по делу даже учитывая довод управления о возможности предъявления управлением претензий к ООО «Научно-исследовательский институт диагностики» в случае признания судом в настоящем деле предписания и представления управления по мотиву каких-либо дефектов, неполноты в заключениях. Предметом рассматриваемого спора не является оценка степени полноты и достоверности заключений ООО «Научно-исследовательский институт диагностики». Суд в рамках предоставленных ему гл. 24 АПК РФ полномочий проверяет законность принятых управлением ненормативных правовых актов с учётом установленных нормами данной главы АПК РФ ограничений в предмете исследования и оснований для признания оспариваемого правового акта недействительным.

Протокольным определением суд приобщил к материалам дела предоставленный управлением во исполнение определения суда подписанный со стороны управления «Акт сверки первичной документации участников судебного процесса по делу № А32-259/2013» с документами в его обоснование (том 8, л.д. 4-191).

Учреждение не завило возражений против решения суда первой инстанции в части, не обжалованной управлением, в связи с чем и на основании ч.5 ст. 268 АПК РФ законность решения суда первой инстанции проверяется только в части, обжалованной управлением.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, выслушав представителей участвующих в деле лиц,  суд апелляционной инстанции признал апелляционную жалобу подлежащей частичному удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании удостоверения № 366 от 06.07.12г. управлением проводилась проверка финансово-хозяйственной деятельности учреждения.

На основании приказа от 03.10.12г. № 366-4-1-п проведение проверки было приостановлено.

Письмом от 10.10.12г. управление уведомило учреждение о возобновлении контрольных мероприятий.

24.12.12г. управлением по результатам проверки          составлен акт проверки.

19.02.13г. управление направило учреждению представление о ненадлежащем исполнении бюджета №18-01-12/685, а также предписание об устранении выявленных нарушений №18-01-12/684.

Не согласившись с действиями управления и принятыми им представлением и предписанием, учреждение обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым в рамках настоящего дела заявлением.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что заявление учреждения не подлежало удовлетворению в части оспариваемых действий управления по приостановлению ревизии за 2011 год в отношении учреждения, по проведению контрольных действий после окончания сроков проверки за 2011 год, а так же включению результатов указанных контрольных действий в акт проверки от 24.12.12г.

Так, в соответствии с ч.1 ст. 198 АПК РФ, ч.2 ст. 201 АПК РФ заявление о признании незаконными действий государственного органа  подлежит удовлетворению при одновременном наличии двух условий: несоответствии данного акта требованиям закона, иного нормативного правового акта, и при нарушении данным актом прав и охраняемых законом интересов заявителя.

Суд первой инстанции признал незаконными действия управления по приостановлению ревизии за 2011 год в отношении учреждения, сославшись на отсутствие у управления предусмотренных п. 74 утверждённого приказом Минфина РФ от 04.09.2007 № 75н Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности (далее - Регламент) оснований для приостановления ревизии (проверки) и нарушение установленной п. 75 Регламента процедуры её приостановления, что повлекло нарушение прав учреждения, выразившемся в произвольном продлении срока  проведения ревизии до 24.12.12г. (более, чем на 2 месяца) и включение в акт проверки результатов мероприятий, проведенных за пределами срока проверки.

Суд первой инстанции признал незаконными, не соответствующими положениям п. 76, 82 Регламента,  действия управления по проведению контрольных действий после окончания сроков проверки за 2011 год, а так же по включению результатов указанных контрольных действий в акт проверки от 24.12.12г. сославшись на то, что управлением, с привлечением работников органов прокуратуры и экспертных организаций незаконно продолжались контрольные мероприятия в отношении учреждения в период, когда ревизия (проверка) была приостановлена. Результаты данных контрольных мероприятий оформлены заключениями экспертов, и иными материалами, представленными в дело и включены в акт проверки, на основании которого подготовлены оспариваемые представление и предписание. Кроме того, поскольку судом признаются незаконными действия управления по приостановлению ревизии (проверки), а все перечисленные выше контрольные мероприятия фактически осуществлены после 12.10.12г. (т.е. после срока, до которого ревизия (проверка) продлевалась), суд счёл данное обстоятельство еще одним основанием для признания данных действий управления незаконными.

Дополнительно оценив обстоятельства дела, суд апелляционной инстанции приведённых выше выводов суда первой инстанции не поддерживает, руководствуясь при этом следующим.

Согласно п.70 Регламента срок проведения ревизии (проверки) не может превышать 45 рабочих дней.

В соответствии с п.73 Регламента срок проведения ревизии (проверки), установленный при назначении ревизии (проверки), может быть продлен лицом, уполномоченным назначать ревизию (проверку), на основе согласованного с заместителем руководителя Росфиннадзора (территориального органа), руководителем структурного подразделения Росфиннадзора (территориального органа) мотивированного представления руководителя ревизионной группы, но не более чем на 30 рабочих дней. Согласование с заместителем руководителя Росфиннадзора