Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.02.2014 по делу n А32-259/2013. Изменить решение (ст.269 АПК)

(территориального органа) осуществляется в соответствии с распределением обязанностей между руководителем Росфиннадзора (территориального органа) и его заместителями.

В удостоверении на проведение ревизии (проверки) делается отметка о продлении срока ревизии (проверки), которая заверяется подписью лица, принявшего решение о продлении срока ревизии (проверки), и печатью Росфиннадзора (территориального органа). В случае значительной удаленности проверяемой организации продление срока ревизии (проверки) допускается оформлять приказом руководителя Росфиннадзора (руководителя территориального органа) без отметки в удостоверении на проведение ревизии (проверки).

Решение о продлении срока проведения ревизии (проверки) доводится руководителем ревизионной группы до сведения руководителя проверяемой организации в течение 3 рабочих дней со дня продления срока проведения ревизии (проверки).

Пунктом 74 Регламента установлено, что ревизия (проверка) может быть приостановлена в случае отсутствия или неудовлетворительного состояния бухгалтерского (бюджетного) учета в проверяемой организации либо при наличии иных обстоятельств, делающих невозможным дальнейшее проведение ревизии (проверки).

Согласно п.75 Регламента решение о приостановлении ревизии (проверки) принимается лицом, назначившим ревизию (проверку), на основе мотивированного представления руководителя ревизионной группы.

Согласно п.76 Регламента после устранения причин приостановления ревизии (проверки) ревизионная группа возобновляет проведение ревизии (проверки) в сроки, устанавливаемые лицом, назначившим ревизию (проверку).

В удостоверении на проведение ревизии (проверки) делаются отметки о приостановлении и возобновлении проведения ревизии (проверки) с указанием нового срока ревизии (проверки). Указанные отметки в удостоверении на проведение ревизии (проверки) заверяются подписью лица, принявшего решение о приостановлении и возобновлении проведения ревизии (проверки), и печатью Росфиннадзора (территориального органа).

Из материалов дела следует, что приведённые выше нормы Регламента управлением при приостановлении проведения проверки и её возобновлении были соблюдены.

Так, 23.08.12г.  управлением издан приказ № 366-1-Зп о продлении до 12.10.12г. срока проведения тематической проверки использования средств федерального бюджета, выделенных на реализацию Программы строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2007 № 991.

В соответствии с приказом Росфиннадзора от 01.06.11 № 270 изменение вида указанного контрольного мероприятия согласовано управлением с Территориальным управлением-координатором (г. Ростов-на-Дону).

02.10.12г.  управлением принято решение о временном приостановлении проверки (ревизии) учреждения с 05.10.12г. (учреждение извещено об этом письмом № 18-01-11/5212).

Управление указывает, что основанием для принятия данного решения о временном приостановлении проверки послужила возникшая у управления необходимость проведения дополнительных проверочных мероприятий - строительных экспертиз, на объектах строительства, осуществляемых Учреждением.

В соответствии с пунктом 5.14.7. постановления Правительства Российской Федерации от 15 июня 2007 г. № 278 «Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора», управление вправе привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, ученых и специалистов.

Аналогичная норма, позволяющая привлекать специалистов научных и иных организаций в случаях, требующих применения научных, технических или иных специальных знаний, для участия в ревизии (проверке), закреплена в п. 68 Регламента.

В обоснование необходимости приостановления проведения проверки в связи с необходимостью проведения экспертизы управление ссылается на то, что устранение обстоятельств, ввиду которых управление пришло к выводу о необходимости приостановления проведения ревизии в целях назначения и проведения экспертизы  силами учреждения не представлялось невозможным, так как вопросы достоверности информации о примененных строительных материалов при строительстве объектов, а также объективная (экспертная) оценка видимых дефектов на объектах строительства, установленных  в  ходе   визуальных  осмотров ревизорами управления; возникшие сомнения в относительно качества составления, в ряде случаев, исполнительной документации, а также достоверности принятых по актам формы КС-2 и оплаченных объемов работ, сомнений в соответствии примененных строительных материалов проектным решениям, подлежали решению только с участием независимых экспертных организаций, заключения которых являются неотъемлемой частью материалов проверки.

Основываясь на изложенном, суд апелляционной инстанции не находит оснований           для признания неправомерным довода управления о том, что причиной приостановления проверки явились обстоятельства, предусмотренные пунктом 74 Регламента, не относящиеся к категории нарушений в ведении бухгалтерского учета (в отсутствии или неудовлетворительном состоянии бухгалтерского (бюджетного) учета), а предусмотренные указанным пунктом Регламента иные обстоятельства, делающие невозможными дальнейшее проведение проверки.

Право управления на привлечение специалистов научных и иных организаций в случаях, требующих применения научных, технических или иных специальных знаний, для участия в ревизии (проверке) закреплено в п. 68 Регламента.

В обоснование соблюдения процедуры приостановления проверки (ревизии) управление ссылается на следующие обстоятельства.

Решение о приостановлении проверки принято в соответствии с п. 74 Регламента, на основании мотивированного представления (служебной записки от 02.10.12) начальника отдела управления (Таращук Т.Б.) основанием для написания которой явилась служебная записка руководителя ревизионной группы - заместителя начальника отдела Алейникова А. Ю. от 26.09.12.

В судебном заседании было пояснено, что решение о продлении срока проведения контрольного мероприятия доводится руководителем ревизионной группы в письменной форме до сведения руководителя проверяемой организации и (или) ее вышестоящего органа в течение пяти рабочих дней со дня принятия решения о приостановлении ревизии (проверки) (п. 75 Регламента).

Таким образом, приказ управления от 03.10.12 (о приостановлении проверки) является локальным актом, регулирующим внутренний документооборот, и не может рассматриваться в качестве документа внешнего пользования, предоставляемого проверяемой организации в обязательном порядке. Кроме того, вынесение данного приказа управлением является правом и прерогативой государственного органа.

Суд апелляционной инстанции не находит достаточных оснований для отклонения приведённых выше доводов управления. Приостановление проведения проверки было произведено управлением по основаниям, установленным п. 74 Регламента, в рамках реализации установленного п. 68 Регламента права управления на использование при проверке специальных познаний и по волеизъявлению уполномоченных на проведение проверки сотрудников управления, обладающих необходимыми для этого полномочиями. Оснований для признания порочным документального оформления данного волеизъявления проверяющих сотрудников управления на приостановление проведения проверки в связи с назначением экспертизы суд апелляционной инстанции не имеет.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции не поддерживает выводов суда первой инстанции об отсутствии у управления нормативно установленных оснований для приостановления проведения проверки и нарушения процедуры её приостановления.

Дополнительно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции так же не находит оснований для вывода о том, что в период проведения экспертизы, для проведения которой управление приостановило проверку, управление продолжило проведение проверочных мероприятий в отношении учреждения.

В обоснование вывода о продолжении управлением данной проверки в период её приостановления  суд первой инстанции ссылается на письма, направлявшиеся управлением учреждению с уведомлениями о проведении на конкретных объектах обследований и исследований экспертными организациями с предложениями учреждению направить своих представителей для участия в данных мероприятиях.

По мнению суда первой инстанции, данные письма-уведомления доказывают, что в период, когда ревизия (проверка) была приостановлена, Управлением, с привлечением работников органов прокуратуры и экспертных организаций незаконно продолжались контрольные мероприятия. Результаты данных контрольных мероприятий оформлены заключениями экспертов, и иными материалами, представленными в дело и включены в акт проверки, на основании которого подготовлены оспариваемые представление и предписание.

Дополнительно изучив данные письма-уведомления, на которые имеется ссылка на листах 7-8 решения суда, суд апелляционной инстанции не нашёл оснований для вывода о том, что данными письмами подтверждается проведение управлением в указанные в них даты проверки (ревизии) в отношении учреждения. Данные письма-уведомления свидетельствуют о проведении экспертизы и о том, что управление принимало меры к обеспечению учреждению права на участие в исследовательских мероприятиях, проводимых экспертами.

Такая же позиция излагается и управлением, которое обосновывает направление учреждению данных писем-уведомлений и проведение мероприятий следующим образом.

Планируемый объем экспертных исследований, приобретаемых на возмездной основе, предопределил для МТУ Росфиннадзора в Краснодарском крае необходимость значительного резерва времени, обязательного для подготовки, организации и проведения конкурсных закупок (запроса котировок и аукционов) в соответствии с требованиями Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Синхронизация сроков проведения конкурсных закупок (запроса котировок и аукционов) со сроками проведения ревизионных мероприятий в данном случае не представлялась возможной, так как отбор объектов для экспертизы и подготовка технического задания осуществлялся в ходе проверки, а не до начала проверочных мероприятий.

Так, в ходе проверки ФКУ ДСД «Черноморье» осуществлены этапы подготовительной работы для целенаправленного привлечения экспертов, а именно: анализ проектной и исполнительной технической документации; оценка контрактов на выполнение строительно-монтажных работ; определение на основе первичных учетных документов (платежные поручения, акты формы КС-2, КС-3) и учетных регистров объемов работ, оплаченных в проверяемом периоде; визуальные осмотры объектов; определение видов работ и примененных материалов, подлежащих экспертизе; определение методов, способов и условий проведения экспертных исследований.

До заключения государственных контрактов МТУ Росфиннадзора в Краснодарском крае сформированы технические задания на проведение экспертиз, после чего проведены процедуры размещения заказов, по результатам которых заключены государственные контракты с ООО «Агентство независимых экспертиз» - государственные контракты от 01.11.2012 на проведение строительной экспертизы транспортной развязки «Адлерское кольцо», от 12.11.2012 на проведение строительной экспертизы транспортной развязки в двух уровнях на пересечении улиц Виноградной и Донской; с ООО «Мостовое бюро» - государственные контракты от 08.10.2012 на проведение строительной экспертизы транспортной развязки на пересечении Курортного проспекта и ул. 20 Горнострелковой дивизии (км 184, «Стадион»), от 01.11.2012 на проведение строительной экспертизы выполненных строительно-монтажных работ по шумозащитному остеклению жилых застроек и социальных объектов.

По результатам заключенных государственных контрактов на проведение строительных экспертиз МТУ Росфиннадзора в Краснодарском крае направило в адрес ФКУ ДСД «Черноморье» письмо от 10.10.2012 № 18-01-11/5346, носящее уведомительный характер, о том, что на транспортной развязке на пересечении Курортного проспекта и ул. 20-й Горнострелковой дивизии (км 184, «Стадион») будет проводиться строительная экспертиза представителями ООО «Научно-исследовательский институт диагностики» - субподрядчиком ООО «Мостовое бюро». В письме сообщалось о необходимости (но не обязанности) присутствия представителей ФКУ ДСД «Черноморье» и подрядных организаций, осуществлявших строительство объекта. Дополнительно, письмом МТУ Росфиннадзора в Краснодарском крае от 11.10.2012 № 18-01-11/5404, заявителю направлен перечень документов, необходимых для работы экспертов в отношении указанного объекта.

16 октября 2012 года в адрес ФКУ ДСД «Черноморье» МТУ Росфиннадзора в Краснодарском крае направлено письмо № 18-01-11/5515, носящее уведомительный характер, о том, что с 23.10.2012 года на объекте «Транспортная развязка «Адлерское кольцо» будет проводиться строительная экспертиза представителями ООО «Агентство независимых экспертиз».

Аналогичное письмо-уведомление направлено заявителю о начале проведения экспертных исследований на объекте капитального строительства «Квартал жилой застройки в районе села Краево-Греческое» и «Квартал жилой застройки в районе ручья Малый Хостинского района г. Сочи» (от 01.11.2012 № 18-01-11/5857) - выполнение экспертных работ поручено Федеральному государственному бюджетному образовательному учреждению высшего профессионального образования «Кубанский государственный технологический университет», а также письмо-уведомление (от 06.11.2012 № 18-01-11/5915) о начале проведения строительных экспертиз по шумозащитному заполнению оконных проемов существующих зданий с установкой пассивных проветривателей, выполненных при строительстве объектов «Транспортная развязка на пересечении Курортного проспекта и ул. 20-й Горнострелковой дивизии (км 184, «Стадион») на автомобильной дороге М-27 Джубга - Сочи до границы с Грузией (на Тбилиси,

Баку), Краснодарский край» и «Центральная автомагистраль г. Сочи «Дублер курортного проспекта» от км 172 федеральной автомобильной дороги М-27 Джубга - Сочи (р. Псахе) до начала обхода г. Сочи ПКО (р. Агура) с реконструкцией участка автомобильной дороги до ул. Земляничной до Курортного проспекта». Выполнение указанных работ возложено на ООО «Мостовское бюро» и ООО «Научный институт диагностики».

22 ноября 2012 года в адрес ФКУ ДСД «Черноморье» направлено письмо-уведомление о начале проведения экспертных исследований на объекте «Автомобильная транспортная развязка в двух уровнях на пересечении ул. Виноградная и Донской (км 174) на федеральной автомобильной дороге М-27 Джубга-Сочи до границ с Абхазией, Краснодарский край (проектные и изыскательские работы, строительство)». Выполнение указанных работ возложено на ООО «Агентство независимых экспертиз».

В