Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.02.2009 по делу n А53-11578/2008. Изменить решение

в настоящее время Администрацией организованы пассажирские перевозки по тем маршрутам, право на перевозки по которым выиграло общество,  представители Администрации пояснили, что перевозки по этим маршрутам осуществляются обществом на основании договора перевозки 2005 года.

Представитель УФАС возражал против отмены решения суда первой инстанции, сославшись на доводы, приведённые в отзыве на апелляционную жалобу. Пояснил, что требования закона № 94-ФЗ от 01.07.05г. к данному конкурсу не применяются, так как в данном случае заказ размещается не в целях удовлетворения муниципальных нужд.

Представители ООО «Курьер» и ООО НТК «Курьер» поддержали позицию Администрации, возражали против отмены решения суда первой инстанции, указали, что конкурс был проведён в полном соответствии с требованиями действующего законодательства.

Представители общества пояснили, что они оспаривают решение суда только в части отказа в удовлетворении заявленных требований о признании недействительными итоги конкурса по протоколу заседания конкурсной комиссии № 4 от 22.04.08г., так как в результате допущенных при проведении конкурса нарушений были нарушены права общества на осуществление перевозок по всем маршрутам, перечисленным в конкурсной заявке общества. Право перевозки по части этих маршрутов было незаконно получено  ООО «НТК Курьер» и ООО «Курьер», что нарушает права общества, так как эти маршруты являются самыми экономически выгодными. У общества же в результате проведения конкурса, возникло право на перевозки по менее экономически выгодным маршрутам.

Представители других участвующих в деле лиц возражений против каких-либо выводов суда первой инстанции не заявили.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, оценив доводы апелляционной жалобы и отзывов на неё, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции признал апелляционную жалобу подлежащей частичному удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 18.02.08г. Мэром г. Новочеркасска было принято постановление № 307 «Об отверждении заказа на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом в г. Новочеркасске», которым утверждены указанный заказ и сводное расписание движения автотранспортных средств на автобусных маршрутах (т.3, л.д. 16-23). Заказ включал в себя 55 лотов, каждому лоту соответствовал 1 маршрут.

03.03.08г. Мэром г. Новочеркасск на основании постановления № 245 было принято постановление № 422 «О проведении конкурса на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах г. Новочеркасса» (т.1, л.д. 64). Этим постановлением Администрации было предписано в срок до 05.03.08г. выступить заказчиком (организатором) проведения указанного конкурса и заключить по его итогам с победителями договоры на право осуществления перевозок на маршрутах г. Новочеркасска (п.п. 1,3); утверждены конкурсная документация, состав конкурсной комиссии, положение об открытом конкурсе (п.2).

05.03.08г. в номере 2 за март 2008 года газеты «Новочеркасские ведомости» было опубликовано извещение Администрации  о проведении указанного открытого конкурса со сроком подачи конкурсных заявок до 07.04.08г., 15 час. 00 мин.; вскрытие конвертов было назначено на 11 час. 00 мин. 08.04.08г. (т.1, л.д. 65-66). В извещении были перечислены выставляемые на конкурс маршруты – каждому маршруту соответствовал 1 лот, всего на конкурс выставлялось 55 лотов (55 маршрутов).

07.04.08г. общество подало конкурсное предложение, в котором указало 31 лот (маршрут), на перевозки по которым оно претендует: лоты №№ 1-3, 7-10, 13, 14, 17-20, 23, 24, 26, 27, 30-35, 38, 42, 43, 46, 50-52, 54 (т.1, л.д. 92-93).

22.04.08г. протоколом конкурсной комиссии № 4 были подведены итоги конкурса, согласно которым общество заняло 3 место и получило следующие лоты: №№ 3, 7-10, 13, 17-20, 24, 30, 38 – из тех, которые были указаны в конкурсном предложении и лоты №№ 28, 29, 44, 55 – из тех, на которые общество при подаче конкурсной заявки не претендовало. Из тех лотов, на которые общество претендовало согласно конкурсному предложению, лоты №№ 1, 2, 14 получило ООО НТК «Курьер», лоты №№ 23, 26, 27, 31-35, 42, 43, 46, 50-52, 54 получило ООО «Курьер» (т.1, л.д. 118, 142-144).

Не согласившись с указанными итогами конкурса, общество обжаловало их в арбитражный суд.

Повторно рассмотрев заявление общества, суд апелляционной инстанции признал основанными на законе и обстоятельствах дела доводы общества о нарушении его прав и охраняемых законом интересов оспариваемым конкурсом в части лотов, которые были заявлены обществом в конкурсном предложении (лоты №№ 1, 2, 3, 7-10, 13, 14, 17-20, 23, 24, 26, 27, 30-35, 38, 42, 43, 46, 50-52, 54) и которые были дополнительно получены обществом при подведении итогов конкурса (лоты №№ 28, 29, 44, 55).

В частности, изучив обстоятельства дела, нормативно-правовую базу, регламентирующую процедуру проведения конкурсов на территории Ростовской области и в Российской Федерации, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что спорные правоотношения в сфере размещения заказов на осуществление перевозок пассажирским транспортом на регулярных маршрутах в границах муниципальных образований помимо регионального постановления № 245 также регламентируются и на федеральном уровне – законом № 94-ФЗ.

Так, согласно п.2 ст. 1 закона № 94-ФЗ, он применяется в случаях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, за исключением случаев, если такие услуги оказываются международными финансовыми организациями, созданными в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, а также международными финансовыми организациями, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры. Перечень указанных международных финансовых организаций утверждается Правительством Российской Федерации.

При этом, п.1 ст. 1 закона № 94-ФЗ, определяющей его предмет и цели регулирования установлено, что закон № 94-ФЗ регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (далее также - размещение заказа), в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях:

- обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов,

- эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования,

- расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия,

- развития добросовестной конкуренции,

- совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов,

- обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов,

- предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

В соответствии с п.1 ст. 4 Федерального закона от 06.10.03г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (далее – закон № 131-ФЗ), правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

В силу п.п. 7 п.1 ст. 14 закона № 131-ФЗ, к вопросам местного значения также отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения.

На уровне Ростовской области указанная деятельность по организации пассажирских перевозок регламентирована постановлением № 245, которое принято, исходя из его преамбулы, в целях совершенствования системы управления пассажирским автомобильным транспортом, усиления роли органов государственной власти и местного самоуправления Ростовской области в организации и регулировании пассажирских перевозок, обеспечения их безопасности, определения единых требований к перевозчикам, автовокзалам и автостанциям.

Таким образом, деятельность органов местного самоуправления, в том числе по вопросам транспортного обслуживания населения, также подлежит регулированию на федеральном уровне, поскольку и в этой деятельности необходимо, как указано в п.1 ст. 1 закона № 94-ФЗ, обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов, а также предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Довод о том, что деятельность Администрации г. Новочеркасска по вопросам организации пассажирских перевозок по маршрутам г. Новочеркасска выведена из под сферы регулирования Федерального закона № 94-ФЗ и, исходя из этого, к ней не применимы изложенные в этом законе приведённые выше требования федерального законодателя, направленные на обеспечения единства, прозрачности и законности в сфере размещения муниципальных заказов для нужд населения г. Новочеркасска, судом апелляционной инстанции отклоняется как неосновательный.

В частности, п.2 ст. 3 закона № 94-ФЗ определено, что следует понимать под муниципальными нуждами - это обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Однако, это положение следует понимать в системной связи с приведёнными выше положениями ст. 1 закона № 94-ФЗ и положениями ст. 14 закона № 131-ФЗ, в соответствии с которыми обеспечение транспортного обслуживания населения также следует относить к муниципальным нуждам, поскольку таким образом орган местного самоуправления обеспечивает необходимые потребности населения соответствующего муниципалитета, выступая от имени доверивших ему эти полномочия граждан.

Исходя из этого, данная деятельность органа местного самоуправления не может быть выведена из под федерального контроля.

Кроме того, неосновательным является довод о том, что деятельность органа местного самоуправления по размещению заказов на осуществление пассажирских перевозок не подпадает под регулирование закона № 94-ФЗ, так как деятельность по этим перевозкам не финансируется из местного бюджета или внебюджетных фондов.

В частности, п.п.5 п.1 ст. 2 Закона Ростовской области от 30.06.06г. № 507-ЗС «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ростовской области в сфере государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров и багажа» (далее – закон РО № 507-ЗС) установлено, что при осуществлении государственных полномочий органы местного самоуправления в том числе вправе устанавливать тарифы на перевозку пассажиров и багажа на основании отдельных показателей деятельности перевозчиков, характеризующих качество транспортного обслуживания населения, утвержденных уполномоченным органом исполнительной власти Ростовской области.

Согласно п.1 ст. 4 этого же закона, финансовое обеспечение государственных полномочий осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из областного бюджета. При этом, в силу п.5 ст. 4 данного закона, органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Ростовской области по государственному регулированию тарифов на перевозку пассажиров и багажа утверждён постановлением главы Администрации Ростовской области от 31.08.06г. № 325 (далее – Порядок …).

Этим Порядком …, в частности, установлено следующее.

- под тарифом на перевозку пассажиров и багажа следует понимать устанавливаемый регулирующим органом размер платы пассажирами за предоставленные перевозчиком услуги в расчете на 1 человека (место багажа) - при осуществлении регулируемой деятельности всеми видами общественного транспорта в городском сообщении, речным транспортом в местном сообщении в черте города (населенного пункта) и на переправах или в расчете на 1 пассажирокилометр - при осуществлении видов регулируемой деятельности, не указанных в настоящем подпункте (п.п. 1.2.4);

- под экономически обоснованным тарифом следует понимать тариф, рассчитанный с учетом экономически обоснованных затрат перевозчиков и нормативной вместимости подвижного состава (п.п. 1.2.5);

- тарифы устанавливаются органами местного самоуправления после утверждения министерством показателей деятельности перевозчиков, учтенных в расчетах планируемых тарифов п. 2.3);

- тарифы на перевозку пассажиров и багажа и экономически обоснованные тарифы устанавливаются муниципальным правовым актом исполнительно-распорядительного органа городского округа или муниципального района. Процедура установления тарифов и контроль за их применением в муниципальном образовании устанавливаются органами местного самоуправления с учетом требований настоящего Порядка (п. 2.4);

- в случае установления органами местного самоуправления тарифов на перевозку пассажиров и багажа (в том числе для льготного проезда отдельным категориям пассажиров, не предусмотренного федеральным и областным законодательством) ниже, чем экономически обоснованные тарифы, расходы на компенсацию перевозчикам выпадающих доходов из-за разницы между тарифами на перевозку пассажиров и багажа и экономически обоснованными тарифами предусматриваются в бюджете муниципального образования (п. 2.8).

Таким образом, органы местного самоуправления помимо