Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.02.2009 по делу n А53-11578/2008. Изменить решение

непосредственно размещения заказа на осуществление пассажирских перевозок также устанавливают тарифы на эти перевозки, устанавливают экономически обоснованные тарифы на перевозки.

Исходя из этого, несмотря на то, что оплата непосредственно за конкретную поездку в транспорте по общим правилам осуществляется самим пассажиром, также возможно, когда за данного пассажира перевозчику платит не сам пассажир, а федеральный, областной или местный бюджет.

Подобная возможность существует, в частности, тогда, когда орган местного самоуправления своим распорядительным актом императивно устанавливает для перевозчиков тариф на перевозку меньший, чем установленный этим же органом экономически обоснованный тариф. В этом случае разница между данными тарифами компенсируется перевозчику органом местного самоуправления.

При этом, довод Администрации о том, что в период проведения конкурса в г. Новчеркасске тариф на перевозку был равен экономически обоснованному тарифу, а, следовательно, Администрация не обязана была возмещать за счёт средств местного бюджета перевозчикам разницу между этими тарифами, не свидетельствует о том, что по одному этому основанию действия Администрации г. Новочеркасска по организации спорного конкурса не подпадают под регулирование закона № 94-ФЗ, так как они осуществлялись не в целях обеспечения муниципальных нужд.

Действительно, п.1.2 утверждённого постановлением Мэра г. Новочеркасска от 11.12.06г. № 4055 «Порядка формирования, представления, согласования и утверждения тарифов на услуги предприятий городского пассажирского транспорта» (далее – «Порядок») установлено, что регулирование тарифов на перевозку пассажиров городским транспортом осуществляется Администрацией г. Новочеркасска посредством установления экономически обоснованных тарифов.

Исходя из этого, постановлением Мэра г. Новочеркасска от 25.12.06г. № 4209 с 01.01.07г. были утверждены экономически обоснованный тариф на городские перевозки автобусами большой вместимости общества  и тариф на эти же перевозки, в одном и том же размере – 7 рублей одна поездка.

После проведения спорного конкурса используемый Администрацией принцип тарификации перевозок также не был изменён: постановлением Мэра г. Новочеркасска от 25.06.08г. № 1747 были утверждены равные по размеру экономически обоснованный тариф на городские перевозки общества  и тариф на эти же перевозки: в автобусах больших, средних – 8,50 рублей за 1 поездку, в автобусах малых, особо малых – 10 рублей за 1 поездку.

Однако, такой метод установления тарифов на перевозки в г. Новочеркасске не означает, что Администрация г. Новочеркасска будет следовать ему всегда, то есть на протяжении всего срока действия заключённых по итогам спорного конкурса договоров. В любое время при наличии к этому оснований Администрация г. Новочеркасска имеет право на основании п.5 ст. 4 закона РО № 507-ЗС (который имеет большую юридическую силу чем постановление Мэра г. Новочеркасска от 11.12.06г. № 4055) установить тариф на пассажирские перевозки в г.. Новочеркасске меньший, чем экономически обоснованный тариф и в соответствии с п.2.8 Порядка … предусмотреть в бюджете г. Новочеркасска расходы на компенсацию перевозчикам выпадающих доходов из-за разницы между тарифами на перевозку пассажиров и багажа и экономически обоснованными тарифами.

Так, в силу п.п. 1.6, 1.7 указанного «Порядка», тарифы могут быть пересмотрены как по обращению предприятия-перевозчика, так и по инициативе Администрации. При этом, возможность такого пересмотра тарифов не связывается со сроком действия договора перевозки.

Исходя из этого, всегда существует теоретическая возможность частичного финансирования пассажирских перевозок в г. Новочеркасске за счёт не только пассажиров, но и за счёт средств местного бюджета в любой период срока действия договора перевозки, заключённого по итогам спорного конкурса.

Например, Администрации некоторых других муниципальных образований Ростовской области этим правом пользуются. Так, постановлением Мэра г. Ростова-на-Дону от 30.05.08г. № 525 в г. Ростове-на-Дону экономически обоснованные тарифы на регулярные перевозки на 1 пассажира автобусами, работающими в обычном режиме, установлены на 2008 год в размере 9,91 руб. за 1 поездку, а тарифы на эти перевозки – в размере 9 руб. за 1 поездку. В связи с этим, данным постановлением установлены конкретные размеры финансирования субсидий на компенсацию выпадающих доходов из-за разницы в указанных тарифах для организаций-перевозчиков.

Кроме того, наличие муниципальных нужд при размещении заказов на пассажирские перевозки подтверждается уже самим тем, что тарифы на перевозки по регулярным маршрутам устанавливаются не перевозчиками и не пассажирами, а только органом местного самоуправления. Занижение или завышение этих тарифов перевозчиками, осуществляющими такие перевозки, образует объективную сторону состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого установлена ст. 14.6 КоАП РФ. Соответственно, перевозчик вправе отказаться от перевозки пассажира, который уплачивает за проезд цену, не соответствующую установленному органом местного самоуправления тарифу.

В связи с этим, такие перевозки нельзя в полной мере отнести к коммерческим перевозкам, основанным на свободе воли сторон договора, в которых цена услуги определяется только по договорённости между перевозчиком и пассажиром. В данном случае интересы перевозчика, направленные на получение с пассажира максимально возможной рыночной  цены за оказанную им услугу, и интересы пассажира, направленные на уплату минимальной цены за проезд, корректируются органом местного самоуправления путём императивного установления единой цены за проезд и обязания перевозчика, победившего на конкурсе, осуществлять перевозки по установленным тарифам.

Эта специфика деятельности органа местного самоуправления отражена в п.1.4 приложения № 2 к постановлению № 245, согласно которому размещение заказа на осуществление пассажирских автоперевозок осуществляется его заказчиком (т.е., органом местного самоуправления) исходя из интересов населения области (муниципального образования) и с учетом выполнения оптимальных условий по снижению их убыточности.

В целях обеспечения данной деятельности органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, п.4 постановления № 245 запрещена передача функций и прав заказчика (организатора) пассажирских перевозок индивидуальным предпринимателям, коммерческим организациям и их объединениям (союзам или ассоциациям). Заказчик (организатор) пассажирских перевозок вправе привлекать на договорной основе для выполнения отдельных технических работ третьих лиц без предоставления им функций и прав органов исполнительной власти и местного самоуправления, в том числе контрольных и надзорных.

Таким образом, размещая заказ на осуществление перевозок по регулярным маршрутам, орган местного самоуправления при помощи властных полномочий соотносит интересы населения с интересами коммерческих организации-перевозчиков путём установления тарифов на перевозки по регулярным маршрутам, которые фактически обязательны для соблюдения обеими сторонами договора перевозки. Так, в п. 2.2.8 предлагавшегося для заключения по итогам спорного конкурса договора перевозки указано, что перевозчик принимает на себя обязанность осуществлять перевозку пассажиров и багажа на городском автобусном маршруте по тарифам, утверждаемым Постановлением Мэра г. Новочеркасска (т.1, л.д. 128). В п.1 приложения № 1 к постановлению Мэра г. Новочеркасска № 307, которым утверждён муниципальный заказ на спорный конкурс, также указаны тарифы, по которым победители конкурса должны взимать плату за перевозку пассажиров (т.3, л.д. 20).

Кроме того, выступая заказчиком в договоре перевозки пассажирским транспортом, Администрация оперирует финансовыми потоками и решает вопросы об объёме денежных средств, которые должны уплачиваться перевозчику даже в случае, если она устанавливает одинаковые тариф на перевозку и экономически обоснованный тариф. Так, Администрация распределяет между перевозчиками суммы субвенций из областного и федерального бюджетов за перевозки льготных категорий граждан. Указанное право Администрации в частности закреплено в п. 4.1 договора перевозки, который было предложено заключить обществу по итогам проведения спорного конкурса. При этом Администрация имеет возможность определять размер субвенций, подлежащих уплате тому или иному перевозчику: согласно п.4.1 проекта договора, финансирование производится по количеству фактически перевезённых «Исполнителем» (т.е., перевозчиком) льготных категорий граждан, получивших единые проездные талоны, на основании результатов обследования пассажиропотока льготных категорий граждан, но не более общего количества выданных единых проездных талонов; перечисление субвенций производится при их поступлении из областного бюджета (т.1, л.д. 133).

Основываясь на изложенном, суд апелляционной инстанции признал правомерным довод общества о том, что деятельность Администрации по организации спорного конкурса должна соответствовать не только требованиям действующего на уровне Ростовской области постановления № 245, но и на уровне действующего на территории всей Российской Федерации закона № 94-ФЗ.

Проверив эту деятельность Администрации на соответствие названному федеральному закону и постановлению № 245, суд апелляционной инстанции установил, что оспоренный обществом конкурс был проведён с нарушением их требований.

В частности, п.5 ст. 22 закона № 94-ФЗ установлено, что к конкурсной документации должен быть приложен проект государственного или муниципального контракта (в случае проведения конкурса по нескольким лотам - проект контракта в отношении каждого лота), который является неотъемлемой частью конкурсной документации.

Как следует из представленной в материалы дела Администрацией и обществом конкурсной документации, проект договора, который предлагался к заключению с победителями конкурса по его итогам в состав этой документации, утверждённой постановлением Мэра г. Новочеркасска от 03.03.08г. № 422, не входил (т.1, л.д. 64-91).

Таким образом, Администрацией при проведении конкурса допущено существенное нарушение требований закона № 94-ФЗ, которое неустранимо на стадии обжалования проведённого конкурса и его результатов в судебном порядке.

Доводы Администрации о том, что включение проекта договора в состав конкурсной документации не предусмотрен постановлением № 245 и в конкурсной документации были изложены все существенные условия договора, который затем предлагался к заключению по итогам конкурса, отклоняются судом апелляционной инстанции как не основанные на законе и обстоятельствах дела.

В частности, постановление № 245 как нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации не может противоречить нормативному правовому акту Российской Федерации (федеральному закону № 94-ФЗ), которым прямо установлено, что в состав конкурсной документации в обязательном порядке должен быть включён проект контракта, предлагаемого к заключению по итогам проведения конкурса.

Кроме того, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что из системного толкования положений постановления № 245 также не следует, что данным постановлением в нарушение закона № 94-ФЗ проект договора, подлежащего заключению по итогам конкурса, исключён из состава конкурсной документации конкурсов по размещению заказов на пассажирские перевозки автомобильным транспортом в Ростовской области.

Так, п. 3.2 утверждённых в качестве приложения № 1 к постановлению № 245 «Правил организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Ростовской области» установлено, что размещение заказа на осуществление пассажирских перевозок осуществляется путём заключения соответствующего двустороннего договора между заказчиком (организатором) пассажирских перевозок и перевозчиком после формирования и утверждения заказа на осуществление пассажирских перевозок.

В п. 3.1 утверждённого в качестве приложения № 2 к постановлению № 245 «Положения о формировании и выполнении заказа на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Ростовской области» также указано, что заказы на осуществление пассажирских автоперевозок размещаются посредством обязательного заключения договоров между заказчиком (организатором) пассажирских перевозок, перевозчиком и автовокзалом (автостанцией).

То есть, заключение договора по итогам конкурса является одной из стадий размещения муниципального заказа. Из этого следует, что проект соответствующего договора должен быть включён в число обязательных составляющих этого заказа.

Из следующих положений постановления № 245 также видно, что данным постановлением предполагается, что участники конкурса должны быть осведомлены об условиях договора, который они должны будут заключить по итогам конкурса, до направления им предложения о заключении соответствующего договора, то есть, до подведения итогов конкурса.

Так, п.п. б) п. 4 утверждённого в качестве приложения № 3 к постановлению № 245 «Положения об особых условиях лицензирования пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Ростовской области» установлено, что конкурсная документация должна содержать, в том числе, условия выполнения заказа на осуществление пассажирских автоперевозок.

Подпунктом а) п. 6.10 того же приложений № 3 установлено, что организатор конкурса обязан в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации после утверждения протокола об итогах конкурса заключить с победителями конкурса договоры на осуществление пассажирских перевозок на условиях и в соответствии с результатами конкурса.

В п. 6.11 того же приложения № 3 указано, что не допускается включение в договор на осуществление пассажирских перевозок условий его выполнения, не предусмотренных конкурсной документацией.

Соотнеся приведённые выше требования постановления № 245 можно сделать вывод, что данным постановлением предполагается, что проект договора должен быть включён в состав конкурсной документации и его условия должны быть доведены до сведения всех участников конкурса. Иное толкование, в соответствии с которым проект договора не является обязательной составляющей конкурсной документации, означало бы невозможность выполнения организаторами конкурса всех приведённых выше требований постановления № 245. 

В конкурсной документации в нарушение приведённых выше положений п.п.б) п. 4.1, п.п.а) п.6.10 приложения № 3 к постановлению № 245 также не были приведены все существенные условия предлагаемого к заключению по итогам спорного конкурса договора. В частности, не был указан срок, на который победителю конкурса предлагается заключить договор.  Кроме того, как следует из текстов трёх проектов договора, который был предложен к заключению по итогам конкурса и затем корректировался его сторонами, которые имеются в материалах дела,