Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.02.2014 по делу n А47-4527/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

пункту 17 Приложения № 6 Приказа Минприроды РФ N 525, Роскомзема N 67 от 22.12.1995 "Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы" (далее – Основные положения) (Зарегистрировано в Минюсте РФ 29.07.1996 N 1136) действительно установлено, что вскрышные породы (вскрыша) - горные породы, покрывающие и вмещающие полезное ископаемое, подлежащие выемке и перемещению в процессе открытых горных работ.

Основные положения, разработанные в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.02.1994 N 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы", определяют общие для Российской Федерации требования при проведении работ, связанных с нарушением почвенного покрова и рекультивацией земель, т. е. регулируют отношения для целей рекультивации земель.

Пунктом 82 Единых правил безопасности при разработке месторождений полезных ископаемых открытым способом, утвержденных Постановлением Госгортехнадзора РФ от 09.09.2002 N 57 прямо предусмотрено, что порядок образования и эксплуатации отвалов, расположенных над действующими подземными выработками, а также засыпки провалов и отработанных участков объектов открытых горных работ должен определяться специальным проектом. Запрещается размещение отвалов на площадях месторождений, подлежащих отработке открытым способом.

Приведенные заявителем нормы регулируют вопросы технической безопасности при разработке месторождений полезных ископаемых, но не являются регулирующими в сфере охраны окружающей среды.

Доводы Управления в этой части обоснованны.

Как следует из положений ч. 1 ст. 51 Закона № 7-ФЗ, отходы производства и потребления, в том числе радиоактивные отходы, подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

На основании ч. 2 указанной нормы права, запрещаются в числе прочего сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву.

В силу ст. 11 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" предусмотрено, что индивидуальные предприниматели и юридические лица при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны, в том числе, соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и здоровья человека.

Из материалов дела видно, что вменяя обществу нарушение ч. 2 ст. 51 Закона № 7-ФЗ, Управление указало на размещение вскрышных пород на почвенном покрове в отсутствие обваловки, в отсутствие водонепроницаемого покрытия. Между тем, административным органом не учтено, что вскрышные породы размещены на отвале горных пород.

Судом первой инстанции учтено, что почва - это компонент природной среды, естественное образование, представляющее собой поверхностный слой Земли, отвал горных пород не является почвой по смыслу, заложенному в ст. 51 Закона № 7-ФЗ. По этому же основанию к спорному правоотношению не подлежат применению положения п. 3.7 СанПиН 2.1.7.1322-03 «Почва. Очистка населенных мест, отходы производства и потребления, санитарная охрана почвы. Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы" (утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 30.04.2003).

Судом первой инстанции правомерно сделаны ссылки  на положения пункта 3.7 СанПиН 2.1.7.1322-03, которым предусмотрено, что при временном хранении отходов в нестационарных складах, на открытых площадках без тары (навалом, насыпью) или в негерметичной таре должны соблюдаться следующие условия:

- поверхность хранящихся насыпью отходов или открытых приемников-накопителей должна быть защищена от воздействия атмосферных осадков и ветров (укрытие брезентом, оборудование навесом и так далее);

- поверхность площадки должна иметь искусственное водонепроницаемое и химически стойкое покрытие (асфальт, керамзитобетон, полимербетон, керамическая плитка и другое);

- по периметру площадки должна быть предусмотрена обваловка и обособленная сеть ливнестоков с автономными очистными сооружениями; допускается ее присоединение к локальным очистным сооружениям в соответствии с техническими условиями.

Апелляционная инстанция полагает, что отвал горных пород по определению не является складом либо открытой площадкой, в отношении которого технически возможно провести мероприятия, предусмотренные п. 3.7 СанПиН 2.1.7.1322-03 (укрытие брезентом, асфальтирование, мощение керамической плиткой и другое).

При этом обваловка также предусмотрена только для открытых площадок.

В отношении отвала горных пород как объекта размещения отходов в виде вскрышных пород надлежащим соблюдением требований природоохранного законодательства в настоящем случае является наличие проектной документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы в силу ст. 11 Федерального закона от 23.11.1995г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».

Кроме того, судом первой инстанции принято во внимание, что согласно ст. 11 Закона № 89-ФЗ индивидуальные предприниматели и юридические лица при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны в числе прочего, проводить инвентаризацию отходов и объектов их размещения.

Административным органом установлено на момент проверки, что инвентаризация отходов и объектов их размещения обществом не проведена в части вскрышных пород и отходов ртутных ламп, люминесцентных ртутьсодержащих трубок отработанных и брака (п. 4 мотивировочной части оспариваемого постановления).

В целях реализации ст. 11 Закона № 89-ФЗ и в соответствии с п.5.2.29 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.05.2008 № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации» утверждены Правила инвентаризации объектов размещения отходов (приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 25.02.2010 № 49 «Об утверждении Правил инвентаризации объектов размещения отходов») (далее – Правила).

В силу п. 4 указанных Правил, инвентаризация объектов размещения отходов проводится юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, эксплуатирующими эти объекты, не реже одного раза в пять лет.

На основании п.п. 5, 6 Правил, источниками информации для инвентаризации объектов размещения отходов являются: проектная документация на строительство объектов размещения отходов; данные обследований (натурных, инструментальных, иных) объектов размещения отходов; фондовые материалы; иная документация.

В соответствии  с п. 7 Правил, информация, содержащаяся в характеристиках объектов размещения отходов, составляемых по результатам проведения инвентаризации объектов размещения отходов, используется Росприроднадзором и территориальными органами Росприроднадзора, в числе прочего, при принятии решений об утверждении лимитов на размещение отходов.

Исходя из п. 4 Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (утв. Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 19.10.2007 № 703) (далее – Методические указания), инвентаризация отходов производства и потребления проводится с целью определения их количества и состава, подразделения отходов по существующим классификационным группам в зависимости от их опасности для окружающей среды и здоровья человека, в том числе в целях определения класса опасности.

Судом первой инстанции правомерно учтено, что в силу п. 2.8. «Санитарных правил по определению класса опасности токсичных отходов производства и потребления. СП 2.1.7.1386-03» (утв. постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 16.06.2003 № 144; Зарегистрировано в Минюсте РФ 19.06.2003 №4755) (далее по тексту - СП 2.1.7.1386-03) состав отхода определяется производителем (собственником) отхода и ответственным за достоверность сведений о составе отхода является его производитель (собственник).

Пунктом 4 Методических указаний, п. 1.2. и 1.4. СП 2.1.7.1386-03 определено, что последствиями инвентаризации отходов могут быть корректировка сведений при разработке ПНООЛР, возможные изменения сведений в паспортах и свидетельствах на образующиеся отходы, и, как следствие, определение платы за негативное воздействие на окружающую среду, выполнение мероприятий по охране окружающей среды и возмещение вреда окружающей среде (п. 3, 4 ст. 16 Закона № 7-ФЗ).

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждено, что на предприятии разработаны и утверждены уполномоченным органом 22.12.2011г. (т. 2 л.д. 142) нормативы образования отходов и лимиты на их размещение сроком на 5 лет с 1 по 5 класс опасности. При этом утвержденные нормативы образования отходов содержат сведения об отходах, объектах их размещения, в том числе в отношении вскрышных пород (т. 2 л.д. 143-146).

При утверждении нормативов образования отходов в Управление была представлена информация, необходимая для их утверждения.

Учитывая, что административным органом ни в акте проверки, ни в оспариваемом постановлении не указано, какие нарушения порядка проведения инвентаризации допущены обществом, которые являются основанием для признания факта ее непроведения, оспариваемое постановление в указанной части не соответствует требованиям п. 4 ч. 1 Статья 29.10 КоАП РФ. При этом Управление, вменяя в вину обществу непровидение инвентаризации отходов и объектов их размещения, в оспариваемом постановлении не указало период, в течение которого обществом не проводилась инвентаризация вскрышных пород и ртутных ламп, люминесцентных ртутьсодержащих трубок отработанные и брака, не указало на нарушение срока проведения инвентаризации предусмотренного законодательством, в случае его нарушения. В этой связи суд первой инстанции обоснованно указал на то, что административным органом надлежаще не обоснованно и не доказано наличие данного нарушения.

Относительно непроведения обществом мониторинга за состоянием подземных и поверхностных вод, атмосферного воздуха, почвы и растений суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Обязанность юридического лица при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанных с обращением с отходами, проводить мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов установлена ст. 11 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ (ред. от 28.07.2012) "Об отходах производства и потребления".

Судом учтено, что согласно ч. 3. ст. 12 Закона № 89-ФЗ на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду собственники объектов размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, обязаны проводить мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды в порядке, установленном федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.

Специальный порядок проведения мониторинга федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами не установлен (на момент рассмотрения судебного спора). При этом административным органом в оспариваемом постановлении не указаны иные нормы законодательства, которыми следует руководствоваться обществу и которые были им нарушены при выполнении данной обязанности.

В целях реализации Закона № 89-ФЗ приказом Ростехнадзора от 19.10.2007 № 703 утверждены Методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.

Согласно п. 17 Методических указаний, проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ПНООЛР) должен включать в себя раздел «Мониторинг состояния окружающей природной среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую природную среду».

В соответствии с п. 26 Методических указаний, при размещении отходов на собственных объектах размещения дополнительно следует дать характеристику системы контроля состояния окружающей среды, для действующих объектов по данным мониторинга оценить допустимость воздействия на окружающую среду.

Согласно п. 27 Методических указаний в разделе ПНООЛР «Мониторинг состояния окружающей природной среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую природную среду» представляется информация о мероприятиях по наблюдению за состоянием окружающей среды на территории объектов размещения отходов (объектов хранения сроком более 3 лет и захоронения отходов), а также сведения о результатах проведения мониторинга состояния окружающей природной среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую природную среду.

Информация о состоянии окружающей среды представляется с указанием: объектов и точек контрольных замеров, периодичности отбора проб загрязняющих веществ по компонентам окружающей среды; если для проведения контрольных замеров привлекаются сторонние организации, указывается наименование организации, данные об аттестации и аккредитации лаборатории, в приложении к ПНООЛР приводится копия соответствующего договора; результатов контрольных замеров за последние 2 - 3 года, с указанием случаев превышения нормативов качества окружающей среды.

Сведения о результатах мониторинга состояния окружающей природной среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую природную среду приводятся в табличном виде согласно образцу 2.16 Приложения 2. В приложении к ПНООЛР приводится ситуационный план с нанесением точек контрольных замеров, перечень используемых средств контроля и измерений с приложением свидетельств об их поверке.

В соответствии с п. 28 Методических указаний, в разделе ПНООЛР «Планы мероприятий по снижению количества образования и размещения отходов, обеспечению соблюдения действующих норм и правил в области обращения с отходами, сведения о противоаварийных мероприятиях» приводится информация о проводимых и планируемых мероприятиях по снижению негативного влияния образующихся отходов на состояние окружающей среды. Представляются сведения о мероприятиях, направленных, в том числе, на проведение производственного контроля обращения с отходами и мониторинга состояния окружающей среды на территориях объектов размещения отходов.

По общепринятым