Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.12.2012 по делу n А68-2823/12. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 статьи 55 настоящего Федерального закона, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме.

Из пунктов 4 части 1 статьи 12, части 3 статьи 25 и части 2 статьи 35 Закона           № 94-ФЗ следует, что участник размещения заказа не допускается к участию в конкурсе в случае, если его заявка не соответствует требованиям конкурсной документации, документации об аукционе.

Как установлено частью 1 статьи 2 Закона № 94-ФЗ, законодательство Российской Федерации о размещении заказов основывается на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов.

Одним из таких федеральных законов является Федеральный закон от 26.07.2006     № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ).             Положениями  Закона № 135-ФЗ устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Согласно статье 23 Закона № 135-ФЗ антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей Закона, в том числе по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В силу частей 2.1 и 3 статьи 10 Закона № 94-ФЗ при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг путем проведения торгов могут выделяться лоты, в отношении которых в извещении о проведении конкурса или аукциона, в конкурсной документации, документации об аукционе отдельно указываются предмет, начальная (максимальная) цена, сроки и иные условия поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг. Участник размещения заказа подает заявку на участие в конкурсе или аукционе в отношении определенного лота. В отношении каждого лота заключается отдельный контракт. Решение о способе размещения заказа принимается заказчиком, уполномоченным органом в соответствии с положениями настоящего Федерального закона.

Анализ приведенных положений позволяет прийти к выводу о том, что при размещении заказа заказчик  наделен правом самостоятельного выделения отдельных лотов (по группам, классам, видам и иным единицам), правом выставления предмета торгов единым лотом, а также правом определения его содержания (с обязательным указанием отдельных условий оказания соответствующих услуг). Кроме того, допускается возможность объединения в состав одного лота  продукции (товаров, работ, услуг) технологически и функционально связанных между собой.

По мнению УФАС по Тульской области, включение в документацию об открытом аукционе в электронной форме на выполнение работ по восстановлению ливневой канализации по ул. Мира – ул. Болдина в г. Туле обязательного требования к участникам размещения заказа о наличии лицензии Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на осуществление деятельности по сбору, транспортировке, размещению опасных отходов является требованием, объединяющим в один лот со строительными работами иных работ (услуг), для выполнения которых требуется наличие соответствующей лицензии и которые могут выполняться (оказываться) посредством привлечения субподрядчиков, обладающих соответствующей лицензией по сбору, транспортировке, размещению опасных отходов.

Анализ норм подпункта 6 статьи 13 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», пункта 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» свидетельствует о том, что к полномочиям органов местного самоуправления при решении вопроса местного значения по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения относится содержание и строительство таких дорог, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах городского округа.

Перечень работ по ремонту автомобильных дорог установлен разделом III Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них (далее – Классификация), утвержденной приказом Минтранса Российской Федерации от 12.11.2007 № 160.

Так, при ремонте по земляному полотну и системе водоотвода проводятся работы по восстановлению дренажных, защитных и укрепительных устройств, отдельных звеньев прикромочных и телескопических лотков, быстротоков и водобойных колодцев, перепадов, подводящих и отводящих русел у мостов и труб, ливневой канализации.     

Классификация устанавливает состав и виды дорожных работ (капитальный ремонт, ремонт и содержание), которыми следует руководствоваться  при планировании объемов этих работ. При этом согласно пункту 8 Общих положений Классификации при выполнении ремонта участка автомобильной дороги могут выполняться работы по его содержанию, если указанные работы необходимы для приведения  ремонтируемого участка в надлежащее техническое состояние, но не были выполнены до начала ремонтных работ. Следует отметить, что перечень работ по содержанию автомобильных дорог установлен разделом IV Классификации и по полосе отвода, земляному полотну и системе водоотвода включает, в частности:

– поддержание  элементов системы водоотвода в чистоте и порядке (в том числе прочистка, профилирование, укрепление стенок и дна кюветов и водоотводных канав, устранение дефектов их укреплений, прочистка и устранение мелких повреждений ливневой канализации, дренажных устройств);

– устройство дренажных прорезей.

           Это свидетельствует о том, что работы по восстановлению работоспособности ливневой канализации направлены на приведение ремонтируемого участка в надлежащее техническое состояние и не обусловлены обязательным выполнением работ по содержанию такого участка (в частности, прочистки ливневой канализации).

            Таким образом, работы по ремонту автомобильных дорог (включая ливневые канализации) являются муниципальной нуждой, финансируемой за счет средств городского бюджета, что в соответствии с требованиями Закона № 94-ФЗ налагает на органы местного самоуправления обязанность реализации данного вопроса местного значения по результатам публичных процедур (торгов).

Согласно пункту 7 документации об аукционе работы выполняются силами, материалами и механизмами подрядчика. Выполнение работ может осуществляться с привлечением субподрядчика в части выполнения работ, предусмотренных свидетельством саморегулируемой организации.   

Пунктом 1.4 проекта муниципального контракта установлено, что работы выполняются силами, материалами и механизмами подрядчика. Выполнение работ может осуществляться с привлечением субподрядчика в части выполнения работ, предусмотренных свидетельством саморегулируемой организации.

В пункте 1.3. проекта муниципального контракта указано, что работы, отраженные в контракте, подрядчик осуществляет на основании свидетельства саморегулируемой организации и лицензии Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на осуществление деятельности по сбору, транспортировке, размещению опасных отходов.

Таким образом, документацией об аукционе на право заключения муниципального контракта на выполнение работ по восстановлению работоспособности ливневой канализации предусмотрены требования к лицам, осуществляющим выполнение работ, являющихся предметом контракта, в том числе наличие действующей лицензии на осуществление деятельности по сбору, транспортировке, размещению опасных отходов. Класс опасности отходов для окружающей среды: I – IV. Вид отходов: «лом дорожного полотна автомобильных дорог» или «отходы асфальтобетона и асфальтобетонной смеси в кусковой форме» + «отходы (осадки) при промывке канализационных сете       й».

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждено, что предметом аукциона является выполнение работ по восстановлению работоспособности ливневой канализации по ул. Мира – ул. Болдина в г. Туле, при этом документацией об аукционе предусмотрено выполнение работ, связанных с обращением с опасными отходами (сбор, транспортировка, размещение отходов 1 – 4 класса опасности (лом дорожного полотна автомобильных дорог или отходы асфальтобетона и асфальтобетонной смеси в кусковой форме и отходы (осадки) при промывке канализационных сетей)), выполнение которых предусмотрено только  при наличии соответствующей лицензии в области обращения с опасными отходами.

В соответствии со ст. 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс) строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких  объектов, регулируется настоящим Кодексом, другими федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ (часть 2 статьи 52 Кодекса).

Перечень видов работ по инженерным изысканиями, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, утвержден приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 30.12.2009 № 624 (далее – Перечень).

В силу пункта 25 Перечня работы по устройству автомобильных дорог относятся к числу работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства.

Между тем в данный Перечень не включены работы по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению опасных отходов.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления регулируются Федеральным законом от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон № 89-ФЗ).  

Статьей 9 Закона № 89-ФЗ предусмотрено лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов и осуществление ее в соответствии Федеральным законом от 04.05.2011 № 99-ФЗ                «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Закон № 99-ФЗ).

В силу пункта 30 статьи 12 Закона № 99-ФЗ лицензированию подлежала деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию и размещению отходов I – IV классов опасности.

 В соответствии со статьей 1 Закона № 89-ФЗ отходами производства и потребления признаются остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства и потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства.

Обращение с отходами – это деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов.

При этом сбор отходов законодатель определяет как прием или поступление отходов от физических или юридических лиц в целях дальнейшего использования, обезвреживания, транспортирования, размещения таких отходов.

Согласно положениям Закона № 89-ФЗ деятельность по размещению отходов носит специализированный характер и осуществляется в специально оборудованных местах.

Следовательно, деятельность по сбору отходов непосредственно связана с целью их дальнейшего использования, обезвреживания, транспортирования, размещения и, соответственно, осуществляется лицами, для которых данная деятельность является специализированной.

Из изложенных положений следует, что законодатель разграничивает деятельность, в процессе которой образуются отходы, и деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов. Устанавливая обязанность по лицензированию деятельности по сбору (прием или поступление отходов от физических или юридических лиц), использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов специализированных организаций, законодатель не установил обязанности по лицензированию деятельности, в процессе которой образуются опасные отходы.

Как усматривается из материалов дела, предметом муниципального контракта, подлежащего заключению по итогам проведения аукциона, является восстановление работоспособности ливневой канализации по ул. Мира – ул. Болдина в г. Туле. Объем и перечень выполняемых работ согласно пункту 5 аукционной документации указан в сметной документации (приложение к документации об аукционе).

Анализ предполагаемых аукционом видов работ позволяет прийти к выводу о том, что при их реализации будет образовываться лом дорожного полотна автомобильных дорог или отходы асфальтобетона и асфальтобетонной смеси в кусковой форме и отходы (осадки) при промывке канализационных сетей.

Учитывая содержание работ, указанных в приложении к аукционной документации, и предмет муниципального контракта (восстановление работоспособности ливневой канализации), а также положения Закона № 89-ФЗ, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том,