Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 26.12.2013 по делу n Г. КРАСНОЯРСК. Изменить решение (ст.269 АПК)

власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2 части 1).

В настоящем случае антимонопольный орган указывает на нарушение администрацией города Красноярска пункта 2 части 1 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции» в части совершения бездействия, ограничивающего конкуренцию, выразившегося в непринятии мер, направленных на урегулирования порядка, сроков и установления механизма взаимодействия между органами при решении вопроса о выдаче/продлении разрешения на размещение временных сооружений, а также механизма восстановления нарушенных прав и законных интересов, что повлекло создание необоснованных препятствий ИП Гаврилову Р.Г. при осуществлении предпринимательской деятельности, что в свою очередь привело (могло привести) к ограничению конкуренции.

В соответствии с пунктом 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

В соответствии со статьей 51 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. При этом органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Согласно статье 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Соответственно, урегулирование порядка, сроков и установления механизма взаимодействия между органами при решении вопроса о выдаче/продлении разрешения на размещение временных сооружений, а также механизма восстановления нарушенных прав и законных интересов должно иметь место в нормативных актах органа местного самоуправления.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уставом муниципального образования должны определяться виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.

В соответствии со статьей 58 Устава города Красноярска (принят Решением Красноярского городского Совета от 24.12.1997 № В-62),  в пределах полномочий Главы города и администрации города, установленных федеральными законами, законами края, настоящим Уставом, решениями городского Совета, издаются соответственно постановления и распоряжения администрации города, подписываемые Главой города, а также распоряжения администрации города, подписываемые заместителями Главы города (часть 1). Указанные правовые акты вступают в силу со дня их подписания, если в самом акте не предусмотрено иное. Данные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, публикуются в срок до 15 дней со дня их издания и вступают в силу со дня их официального опубликования (часть 2).

Администрацией города Красноярска принято постановление от 09.02.2010 № 55 «Об утверждении Положения о порядке размещения временных сооружений на территории города Красноярска».

22.08.2011 ИП Гаврилов Р.Г. обратился в Управление архитектуры администрации г. Красноярска (далее - Управление архитектуры) с заявлением на получение разрешения о размещении временного сооружения – автостоянки.

Согласно пункту 1.10 Положения № 55 (в редакции Постановления администрации города Красноярска от 23.05.2011 № 177 «О внесении изменений в Постановление администрации города от 09.02.2010 № 55», действовавшей на момент обращения ИП Гаврилова Р.Г. в Управление архитектуры(22.08.2011)) органом, уполномоченным на принятие заявлений и подготовку проектов распоряжений о разрешении на размещение временных сооружений, в том числе, автостоянок, являлось Управление архитектуры.

По результатам рассмотрения данного обращения ИП Гаврилов Р.Г. получил от Управления архитектуры извещение (исх. №16634 от 02.11.2011) на сбор согласований надзорных органов г. Красноярска.

В соответствии с пунктами 3.2, 3.3 указанного Положения, «Управление архитектуры в течение семи дней с даты регистрации осуществляет градостроительный анализ и подготовку представленных заявителем документов для рассмотрения на заседании архитектурно-планировочной комиссии (далее - АПК). При положительном решении АПК уполномоченный орган выдает заявителю извещение на сбор согласований (заключений), с исчерпывающим перечнем контролирующих и надзорных служб и организаций, согласования (заключения) которых необходимы при размещении временного сооружения».

После получения всех положительных согласований от надзорных органов, в том числе положительного решения архитектурно-планировочной комиссии Управления архитектуры от 09.04.2012 ИП Гаврилов Р.Г. вновь обратился в Управление архитектуры, которым был подготовлен проект распоряжения о разрешении размещения временного сооружения.

Однако данный проект подписан не был.

Постановлением администрации г. Красноярска от 02.04.2012 № 136 в Постановление администрации города от 09.02.2010 № 55 были внесены изменения, пункт 1.10 изложен в следующей редакции: «1.10. Органом, уполномоченным на принятие заявлений о размещении временных сооружений и принятие решений об отказе в размещении временных сооружений, заключение и расторжение договоров на размещение временных сооружений, является администрация района в городе, на территории которого размещается временное сооружение (далее - Уполномоченный орган)» (пункт 8).

Кроме того, размещение временных сооружений стало определяться в соответствии со схемой размещения временных сооружений на территории города Красноярска, схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории города Красноярска.

Согласно пунктам 1.9-1.11 Положения № 55 (в редакции от 02.04.2012) уполномоченный орган (администрация района) рассматривает вопрос о возможности размещения временного сооружения на заявленном земельном участке, после чего уполномоченный орган осуществляет продажу права на размещение временного сооружения путем проведения аукциона.

Документ вступил в силу со 2 апреля 2012 года.

Управлением архитектуры направлено в адрес ИП Гаврилова Р.Г. письмо от 16.04.2012, в котором указано о том, что в связи с передачей полномочий администрациям районов, Управление архитектуры направило все материалы в администрацию Советского района г. Красноярска для подготовки правового акта в рамках ее полномочий.

В целях упорядочения процесса размещения временных сооружений и, в том числе соблюдения прав и законных интересов тех лиц, которые обратились за размещением временного сооружения по ранее действующему порядку, администрацией города Красноярска было принято постановление от 04.07.2012 № 289 «О внесении изменений в постановление администрации г. Красноярска № 136 от 02.04.2012».

В соответствии с пунктом 2.2 вышеуказанного постановления руководителям администраций районов в г. Красноярске надлежит рассматривать заявления о размещении временных сооружений, поданные до вступления в силу настоящего Постановления, в ранее установленном порядке для размещения временных сооружений на территории г. Красноярска.

Названное постановление № 289 было опубликовано в газете «Городские новости», № 98, 10.07.2012.

Соответственно, названное постановление № 289 начало действовать 10.07.2012.

Поскольку Администрацией района в установленные законом сроки соответствующего правового акта издано не было, 01.08.2012 ИП Гаврилов Р.Г. самостоятельно обратился в Администрацию района с заявлением о выдаче разрешения (распоряжения) о разрешении размещения временной автостоянки по вышеуказанному адресу.

На данное обращение ИП Гаврилов Р.Г. получил от Администрации района отказ, оформленный письмом от 16.08.2012, в котором было указано на то, что у Администрации нет правовых оснований для выдачи разрешения на размещение указанного ИП Гавриловым Р.Г. временного сооружения – автостоянки в ранее установленном порядке, то есть до внесения изменений в Положение № 55 от 09.02.2010 постановлением администрации г. Красноярска от 02.04.2012 № 136.

С принятием постановления администрации города Красноярска от 19.09.2012 № 404 «О внесении изменений в Постановление администрации города от 02.04.2012 № 136» утратил силу пункт 2.2 Постановления администрации города Красноярска от 02.04.2012 № 136 «О внесении изменений в Постановление администрации города от 09.02.2010 № 55» – то есть тот, который устанавливал обязанность администраций районов рассмотреть заявления о размещении временных сооружений, поданные до дня вступления в силу настоящего Постановления, в ранее установленном порядке для размещения временных сооружений на территории города Красноярска.

В соответствии с пунктом 2 постановления администрации города Красноярска от 19.09.2012 № 404 данный документ вступил в силу с 1 октября 2012 года.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом антимонопольного органа, что администрации Советского района г. Красноярска в период с 10.07.2012 по 01.10.2012 надлежало рассматривать обращения хозяйствующих субъектов, поданных до 02.04.2012 в соответствии с порядком, действовавшим до внесения изменений в Положение № 55 от 09.02.2010.

Управление архитектуры перенаправило обращение ИП Гаврилова Р.Г. в уполномоченный на тот момент орган – администрацию Советского района города Красноярска, однако в установленные законом сроки уполномоченным органом (администрацией Советского района города Красноярска) не издано соответствующее распоряжение (не заключен договор на размещение временного сооружения).

Как правильно указал суд первой инстанции, ввиду того, что уполномоченным органом (администрацией Советского района города Красноярска) в установленные сроки по существу не рассмотрено обращение ИП Гаврилова Р.Г. от 22.08.2011, переданное в соответствии с действующим законодательством Управлением архитектуры в Администрацию района, следовательно обращение ИП Гаврилова Р.Г. от 01.08.2012 не может рассматриваться Администрацией района как вновь поданное заявление, поскольку фактически ИП Гаврилов Р.Г. обратился в уполномоченный орган 22.08.2011, а обращение от 01.08.2012 является следствием ненадлежащего исполнения Администрацией района возложенных на нее полномочий.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что администрация Советского района города Красноярска неправомерно отказала ИП Гаврилову Р.Г. в выдаче разрешения на размещение временного сооружения в ранее установленном порядке (до внесения изменений в Положение № 55 от 09.02.2010), поскольку хозяйствующий субъект обратился в уполномоченный орган до внесения вышеуказанных изменений в данное Положение.

Данное нарушение указано в пункте 1 решения антимонопольного органа №34-15-13 от 22.05.2013.

При этом администрация Советского района города Красноярска не является самостоятельным органом местного самоуправления, представляет собой территориальный орган органа местного самоуправления и реализует на территории Советского района города Красноярска функции Администрации города Красноярска, что вытекает из следующих нормативных актов.

Статьей 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено, что для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные термины и понятия:

муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения; городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

В статье 10 названного закона  сказано, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения (часть 1).

Таким образом, город Красноярск является муниципальным образованием – городским поселением, в котором осуществляется местное самоуправление. Район города, в данном случае Советский, не является самостоятельным муниципальным образованием.

В названной статье указано так же, что органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Соответственно, у каждого муниципального образования имеются свои органы местного самоуправления, которые осуществляют властные полномочия.

В статье 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сказано, что структуру органов местного самоуправления составляют, в том числе, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).

Таким образом, администрация города Красноярска является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, действующего на территории муниципального образования (городского поселения) – города Красноярска. Иных исполнительно-распорядительных органов, в том числе в каждом из районов, в силу закона создаваться не может.

Частью 8 статьи 37 указанного закона закреплено, что структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные