Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 26.12.2013 по делу n Г. КРАСНОЯРСК. Изменить решение (ст.269 АПК)

органы местной администрации.

Из указанной нормы следует вывод о том, что закон допускает создание территориальных органов местной администрации – то есть органов, которые реализуют функции администрации на определенной территории; однако такие территориальные органы не могут являться самостоятельными органами местного самоуправления.

Статья 44 Устава города Красноярска указывает, что администрация города Красноярска является исполнительно-распорядительным органом городского самоуправления. В состав администрации города входят, в том числе, органы администрации города, включая территориальные подразделения.

В статье 46 указано, что органы администрации города образуются для реализации полномочий, возложенных на администрацию города.

Статья 47 Устава закрепляет правовой статус территориальных органов (территориальных подразделений) администрации города - территориальные органы (территориальные подразделения) администрации города осуществляют функции управления районом, несколькими районами либо частью района в городе.

Таким образом, суд первой инстанции правильно указал, что в соответствии со статьями 44, 46, 47 Устава г. Красноярска, утвержденного Решением Красноярского городского Совета от 24.12.1997 № В-62, пунктом 1.1 Положения об администрации района в г. Красноярске, утвержденного постановлением администрации города Красноярска от 26.02.2007 № 46-р, администрации районов, департаменты, управления не отнесены к органам местного самоуправления, а являются территориальными подразделениями (органами) администрации города Красноярска, осуществляющие отдельные функции администрации г. Красноярска.

Таким образом, администрация города Красноярска должна осуществлять надлежащий контроль за деятельностью своих структурных подразделений, а также надлежащим исполнением своих нормативно-правовых актов, в частности, Положения № 55, постановлений № 136 от 02.04.2012. В случае выявления неисполнения (ненадлежащего исполнения) своими структурными (территориальными) подразделениями возложенных на них обязанностей и полномочий, которые привели к нарушению прав и законных интересов граждан, то администраций надлежит совершать действия, направленные на восстановления прав и законных интересов данных лиц.

В силу этого предписание антимонопольного органа о том, что администрации города Красноярска надлежит, в том числе и через свои структурные подразделения в срок до 01.06.2013 принять меры, направленные на повторное рассмотрение обращения ИП Гаврилова Р.Г. от 01.08.2012 по существу в порядке, предусмотренном постановлением администрации города Красноярска от 02.09.2010 № 55 (в редакции от 02.04.2012, действующей на момент обращения ИП Гаврилова Р.Г.), и в случае отсутствия объективных причин для отказа в выдаче разрешения на размещение временного сооружения - автостоянки по адресу: г. Красноярск, ул. Гайдашовка, 1 - выдать соответствующее разрешение на размещение заявленной автостоянки; законно и обоснованно.

Часть 1 статьи 50 Федерального закона «О защите конкуренции» указывает, что по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание ответчику по делу.

В пункте 3 части 1 статьи 23 Федерального закона «О защите конкуренции» указано, что антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия, в том числе выдает органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания:

а) об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство;

в) о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства,

г) о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Указанное предписание соответствует предъявляемым законом требованиям, смыслу выявленного нарушения, характеру правоотношений, учитывает структуру администрации города Красноярска, содержит верное указание на подлежащее применению правовое регулирование и указывает на допустимые законом варианты действий, является исполнимым.

В связи с чем указанное предписание является законным и обоснованным, в данной части суд апелляционной инстанции согласен с антимонопольным органом и судом первой инстанции.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции не согласен с выводом суда первой инстанции относительно законности пункта 2 решения антимонопольного органа по делу № 34-15-13.

В указанном пункте администрации города Красноярска вменяется нарушение, которое  заключается в том, что ею допущено бездействие, выразившееся в непринятии мер, направленных на урегулирования порядка, сроков и установления механизма взаимодействия между органами при решении вопроса о выдаче/продлении разрешения на размещение временных сооружений, а также механизма восстановления нарушенных прав и законных интересов.

Вместе с тем, данный вывод антимонопольного органа противоречит ранее сделанному выводу в отношении допущенного нарушения со стороны Администрации Советского района города Красноярска.

Нарушение, допущенное Администрацией Советского района города Красноярска и указанное в пункте 1 решения состоит в том, что Администрация района должна была в силу действующего порядка рассмотреть, но не рассмотрела заявление гражданина – письмом от 16.08.2012 администрация Советского района города Красноярска отказала индивидуальному предпринимателю в выдаче разрешения на размещение указанного ИП Гавриловым Р.Г. временного сооружения – автостоянки в ранее установленном порядке, в то время как с 10.07.2012 действовало постановление от 04.07.2012 № 289 «О внесении изменений в постановление администрации г. Красноярска № 136 от 02.04.2012», где прямо указывалось, что надлежит рассматривать заявления о размещении временных сооружений, поданные до вступления в силу постановления № 136 от 02.04.2012, в ранее установленном порядке для размещения временных сооружений на территории г. Красноярска

Из этого следует, что действующий нормативный порядок был.

Соответственно, к нарушению прав ИП Гаврилова Р.Г. не могло привести «бездействие, выразившееся в непринятии мер, направленных на урегулирования порядка, сроков и установления механизма взаимодействия между органами при решении вопроса о выдаче/продлении разрешения на размещение временных сооружений».

Из вышеизложенного следует, что администрацией города Красноярска принимались нормативные акты, регулирующие порядок взаимодействия органов и рассмотрения заявлений.

Нарушение прав ИП Гаврилова Р.Г. в данном случае имело место не вследствие неправомерного бездействия Администрации города по неурегулированию порядка, непринятию мер, направленных на урегулирования порядка, сроков и установления механизма взаимодействия между органами при решении вопроса о выдаче/продлении разрешения на размещение временных сооружений, а также механизма восстановления нарушенных прав и законных интересов.

Вопрос же ненадлежащего исполнения норм является предметом самостоятельной оценки, может являться основанием для установления нарушения в действиях исполнителя, на что и было указано в пункте 1 решения антимонопольного органа № 34-15-13.

Суд первой инстанции ссылается так же на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в Постановлении от 04.05.2001 № 8-11 – вместе с тем, Конституционный Суд Российской Федерации не высказывал своей правовой позиции в таком постановлении.

Антимонопольный орган поясняет, что о нарушении со стороны Администрации города свидетельствует так же то, что на момент рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства какой-либо порядок, устанавливающий сроки и механизм взаимодействия между органами при решении вопроса о выдаче/продлении разрешения на размещение временных сооружений отсутствовал.

Вместе с тем, по мнению суда апелляционной инстанции, само по себе отсутствие правового регулирования в какой-либо области нельзя считать нарушением; оно может быть признано таковым в случае если это повлекло какие-либо негативные последствия, но в конкретном рассматриваемом случае нарушение прав индивидуального предпринимателя было допущено в период, когда нормативное регулирование имело место, однако, как было ранее указано, его требования не были выполнены Администрацией района. Кроме того, суд апелляционной инстанции полагает, что действие норм, направленных на урегулирование переходного состояния общественных отношений, не может носить длительного характера – в силу специфики самих этих норм, являющихся временными.  Даже если бы положение, указанное в постановлении от 04.07.2012 № 289 «О внесении изменений в постановление администрации г. Красноярска № 136 от 02.04.2012», отмену которого с 1 октября 2012 года антимонопольный орган расценивает как действие, составляющее нарушение, продолжало действовать на момент рассмотрения комиссией антимонопольного органа дела о нарушении антимонопольного законодательства, это бы никак не способствовало бы соблюдению прав предпринимателя – им уже был получен незаконный отказ.

Дополнительно суд апелляционной инстанции обращает внимание на следующие нормативные положения, свидетельствующие о незаконности пункта 2 решения по делу № 34-15-13.

Как уже отмечалось, в статьях 130 и 132 Конституции Российской Федерации указано на самостоятельность деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Правовой статус и полномочия органов местного самоуправления определены Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Из содержания терминов и понятий, приведенных в статье 2 указанного Закона, следует, что к вопросам местного значения относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и органами местного самоуправления самостоятельно.

Таким образом, органы местного самоуправления осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения в соответствии с нормативными правовыми актами, действующими в Российской Федерации; при этом действуют они самостоятельно.

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации  от 03.04.2012 № 630-О «По запросу Администрации Краснодарского края о проверке конституционности подпункта «а» пункта 3 части 1 статьи 23 Федерального закона «О защите конкуренции» содержатся важные положения о пределах вмешательства антимонопольного органа в сферу деятельности органа местного самоуправления.

Конституционный Суд Российской Федерации указывает, что у государства имеется обязанность по поддержке конкуренции и пресечению монополистической деятельности, исполняя которую оно не должно отступать от требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципов осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10), самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий (статья 5, часть 3; статья 11, часть 2; статья 72; статья 73; статья 77, часть 1), отправления правосудия только судом (статья 118, часть 1).

Федеральный законодатель, обладая достаточной свободой усмотрения в определении конкретных видов государственного контроля (надзора), оснований, форм, способов, методов, процедур, сроков его проведения, состава мер государственного принуждения, применяемых по итогам контрольных мероприятий, вместе с тем связан общими конституционными принципами организации системы органов государственной власти, а осуществляемое им регулирование должно соответствовать юридической природе и характеру общественных отношений, складывающихся в сфере государственного контроля (надзора).

Из содержания подпункта «а» пункта 3 части 1 статьи 23 Федерального закона «О защите конкуренции» следует, что антимонопольный орган вправе выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления и иным указанным в законе органам или организациям обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении как индивидуальных (ненормативных), так и нормативных актов, нарушающих антимонопольное законодательство.

При этом предписание об изменении нормативного акта, нарушающего антимонопольное законодательство, может использоваться антимонопольным органом только в целях исключения из такого акта не соответствующих антимонопольному законодательству положений и не должно содержать требований о внесении в него дополнений.

Иное означало бы неправомерное вмешательство антимонопольного органа в компетенцию органов или организаций, принявших нормативный акт и обладающих правом по своему усмотрению определять способы (варианты) изменения содержащихся в таком акте положений, включая устранение имеющихся в нем пробелов, в целях приведения в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства, а применительно к муниципальным нормативным правовым актам свидетельствовало бы также об отступлении от гарантированной Конституцией Российской Федерации (статья 12) самостоятельности местного самоуправления.

Таким образом, процитированное Определение Конституционного Суда Российской Федерации прямо говорит, что антимонопольный орган не вправе вмешиваться в компетенцию органа местного самоуправления. Антимонопольный орган вправе оценивать только законность конкретных действий (бездействия) органа местного самоуправления, в рамках государственного контроля/надзора за их деятельностью, в том числе законность положений нормативных актов. В случае незаконности таких актов антимонопольный орган может требовать исключить из такого акта не соответствующих антимонопольному законодательству положения. Однако при этом антимонопольный орган не вправе требовать внесение в него дополнений.

В данном случае антимонопольный орган говорит о нарушении в виде «совершения бездействия, выразившегося в непринятии мер, направленных на урегулирования порядка, сроков и установления механизма взаимодействия между органами при решении вопроса о выдаче/продлении разрешения на размещение временных сооружений, а также механизма восстановления нарушенных прав и законных интересов» - то есть об отсутствии нормативного правового регулирования этих вопросов со стороны органа местного самоуправления.

Но, как следует из вышеизложенного Определения Конституционного Суда Российской Федерации, антимонопольный орган не вправе давать оценку отсутствию правового регулирования, он может только оценить законность имеющихся норм.

В данном случае антимонопольный орган, анализируя нарушение прав конкретного гражданина, приходит к выводу, что это стало возможным вследствие отсутствия правового регулирования. Соответственно, данный пробел в законодательстве должен быть устранен в целях недопущения возможности