Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 25.02.2014 по делу n Г. КРАСНОЯРСК. Изменить решение (ст.269 АПК)

конкурсного отбора  (Приложения № 1 и № 2 к постановлению № 808-П), не определены принципы формирования конкурсных лотов, что создает (может создать) дискриминационные условия участия в указанных конкурсах отдельных хозяйствующих субъектов, состава нарушения абзаца 1 части 1 и пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Решением Красноярского УФАС России от 30.11.2012 по делу № 123-15-12 Правительство признано нарушившим абзац 1 части 1 и пункт 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в части принятия акта, ограничивающего (могущего ограничить) конкуренцию - постановления от 27.12.2011 № 808-П «Об утверждении порядка Проведения конкурсов на право заключения договоров об организации регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом по муниципальным, пригородным и межмуниципальным маршрутам», которым установлены не обоснованные критерии оценки участников конкурса на заключение договора на осуществление перевозочной деятельности, необоснованно и непропорционально распределены баллы в системе оценки критериев конкурсного отбора (Приложения № 1 и № 2 к постановлению № 808-П), не определены принципы формирования конкурсных лотов, что создает (может создать) дискриминационные условия участия в указанных конкурсах отдельных хозяйствующих субъектов.

На основании вышеуказанного решения, 30.11.2012 Правительству выдано предписание        № 123-15-12, согласно которому Правительству предписано прекратить нарушение абзаца 1 части 1, пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», в части принятия акта, ограничивающего (могущего ограничить) конкуренцию - Постановления Красноярского края от 27.12.2011 № 808-П «Об утверждении порядка проведения конкурсов на право заключения договоров об организации регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом по муниципальным, пригородным и межмуниципальным маршрутам», которым установлены не обоснованные критерии оценки участников конкурса на заключение договора на осуществление перевозочной деятельности, необоснованно и непропорционально распределены баллы в системе оценки критериев конкурсного отбора (Приложения №1 и №2 к постановлению № 808-П), не определены принципы формирования конкурсных лотов, что создает (может создать) дискриминационные условия участия в указанных конкурсах отдельных хозяйствующих субъектов, с этой целью в срок до 02.03.2013 Правительству надлежит совершить действия, направленные на изменения акта, нарушающего антимонопольное законодательство, с этой целью Правительству надлежит привести в соответствие с требованиями Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» постановление Правительства Красноярского края от 27.12.2011 № 808-п, а именно:

- определить в постановлении Правительства Красноярского края от 27.12.2011 № 808-п порядок и принципы формирования конкурсных лотов проведения конкурса на право заключения договоров об организации регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспорта по муниципальные, пригородным и межмуниципальным маршрутам;

- исключить из системы оценки по критериям отбора, установленных в приложениях № 1 и № 2 к постановлению Правительства Красноярского края от 27.12.2011 № 808-п, критерии, указанные в пунктах 1.1, 3.1 Порядка № 1, № 2 и пункте 3.5 Порядка № 1;

- исключить в пункте 2.1, 2.3, 2.4 указанной системы оценки по критериям отбора градацию количественных показателей (баллов) в зависимости от правового основания владения/пользования (в собственности/по договору) производственной базой, а также правового основания (собственного силами/по договору) осуществления технического осмотра при выпуске на линию и осуществления ежедневного обслуживания транспортных средств;

- внести изменения в пункты 3.3 и 3.4 указанной системы оценки по критериям отбора в части порядка оценки соответствующих критериев с учетом обеспечения баланса интересов перевозчиков как действующих на рынке, так и потенциальных субъектов рынка;

- установить равные условия по оценке участников конкурса, распределив количественные показатели (баллы) в системе оценки по критериям отбора с учетом значимости каждого из критериев, а также их непосредственного влияния на безопасность и качество перевозки пассажиров, а не из материальной обеспеченности перевозчиков.

Полагая, что решение и предписание от 30.11.2012 по делу № 123-15-12 противоречат требованиям нормативных актов, нарушают права и законные интересы, Правительство обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с вышеуказанным заявлением.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемой части  оспариваемого судебного акта, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции установил основания для изменения решения суда первой инстанции, исходя из следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений, представить доказательства.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действия (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из положений статьи 197, 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемых ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий – несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

Отказывая в удовлетворении части заявленных требований, суд первой инстанции исходил из доказанности антимонопольным органом факта нарушения Правительством части 1 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции» в части принятия акта, ограничивающего (могущего ограничить) конкуренцию – постановления от 27.12.2011 № 808-П «Об утверждении порядка проведения конкурсов на право заключения договоров об организации регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом по муниципальным, пригородным и межмуниципальным маршрутам», которым установлены не обоснованные критерии оценки участников конкурса на заключение договора на осуществление перевозочной деятельности, необоснованно и непропорционально распределены баллы в системе оценки критериев конкурсного отбора  (Приложения № 1 и № 2 к постановлению № 808-П), что создает (может создать) дискриминационные условия участия в указанных конкурсах отдельных хозяйствующих субъектов.

Суд апелляционной инстанции не соглашается с указанными выводами суда первой инстанции на основании следующего.

В соответствии с пунктов «б», «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, подпункта 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 4 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» организация транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении относится к совместным полномочиям Российской Федерации и органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Для реализации указанных полномочий Законодательным Собранием Красноярского края принят Закон Красноярского края от 09.12.2010 №11-5424 «О транспортном обслуживании населения в Красноярском крае».

Одним из принципов организации пассажирских перевозок, указанных в статье 3 Закона Красноярского края от 09.12.2010 № 11-5424 «О транспортном обслуживании населения в Красноярском крае» (далее - Закон Красноярского края «О транспортном обслуживании населения») является равенство условий доступа перевозчиков на рынок транспортных услуг населению. Данный принцип получил развитие в статье 8 указанного закона, согласно которому привлечение перевозчиков к выполнению пассажирских перевозок проводится на конкурсной основе.

В соответствии с пунктом «д» части 1 статьи 1 Закона Красноярского края «О транспортном обслуживании населения» установлено, что определение порядка проведения конкурсов на право заключения договоров об организации регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом относится к компетенции Правительства Красноярского края.

В целях реализации указанных положений постановлением Правительства Красноярского края от 27.12.2011 № 808-п (далее – постановление № 808-п) утвержден Порядок проведения конкурсов на право заключения договоров об организации регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом по пригородным и межмуниципальным маршрутам (далее – Порядок № 1), а также Порядок проведения конкурсов на право заключения договоров об организации регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам (далее – Порядок № 2).

Согласно пункту 5.15 указанных Порядков, конкурсная комиссия по бальной системе оценивает и сопоставляет заявления на участие в конкурсе, в соответствии с системой оценки по критериям отбора (далее – Система оценки) согласно приложениям к Порядку № 1 и Порядку № 2.

Победителем объявляется участник, набравший наибольшее количество баллов. Количество баллов определяется простым суммированием по каждому критерию.

Приложением к Порядку № 1 и Порядку № 2 разработана система оценки по 17 критериям отбора. Оценке по указанной системе подлежат документы, представленные претендентом. Общая сумма баллов, в соответствии с указанной системой оценки – 89 баллов для Порядка № 1 и          97 баллов для Порядка № 2.

Согласно позиции антимонопольного органа включение в пункт 1.1 Системы оценки по критериям отбора Порядка № 1 и Порядка № 2, а также установление различных баллов в зависимости от процентного количества указанного резерва у перевозчика, свидетельствует о создании дискриминационных условий для мелких и средних перевозчиков, которыми, как правило, являются хозяйствующие субъекты частной формы собственности, по сравнению с крупными перевозчиками, которыми, как правило, являются государственные и муниципальные предприятия.

Оценив указанный довод, суд апелляционной инстанции приход к выводу о его несостоятельности на основании следующего.

Действующее законодательство не содержит запретов на установление соответствующих критериев для участия в открытом конкурсе, поэтому органы государственной власти субъекта, органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией вправе самостоятельно определять порядок и условия проведения конкурса, а также критерии допуска к участию в конкурсе и оценки участников конкурса. При этом, данные условия не должны противоречить Конституции Российской Федерации и требованиям действующего законодательства.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее – Федеральный закон от 10.12.1995 № 196-ФЗ) основными принципами обеспечения безопасности дорожного движения являются приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности.

Данный принцип корреспондирует положениям, закрепленным в статьях 17, 18, 41, 45 Конституции Российской Федерации.

Как следует из пункта 2 статьи 11 Закона Красноярского края «О транспортном обслуживании населения», целью конкурсного отбора, проводимого среди перевозчиков, является заключение договора об организации пассажирских перевозок с перевозчиком, предложившим лучшие условия для выполнения безопасной и качественной перевозки пассажиров.

В подпункте «д» пункта 2 статьи 11 указанного Закона в качестве одного из критериев отбора определено наличие транспортных средств, принадлежащих на праве собственности или на ином вещном праве, обеспечивающих необходимое количество перевозок по расписанию по каждому маршруту регулярных перевозок.

Указанный критерий воспроизведен в пункте 1.1 Системы оценки по критериям отбора Порядков 1, 2.

При этом «резерв провозных возможностей» является не критерием конкурсного отбора (уже предусмотренного Законом края), а значением содержания (параметром) рассматриваемого критерия, определение значения которого в постановлении № 808-п (в баллах в зависимости от процентного количества указанного резерва у перевозчика) осуществлено в рамках реализации полномочий Правительства Красноярского края по определению порядка проведения конкурса.

Указанный критерий не создает другим лицам преимущественных условий участия в торгах. Данные требования не носят персонифицированного