Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 25.02.2014 по делу n Г. КРАСНОЯРСК. Изменить решение (ст.269 АПК)

качества и с соблюдением требований к их безопасности

Кроме этого, в нарушение статей 65 и 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, антимонопольный орган не представил доказательств того, что установление градации в критериях 2.1 (наличие производственной базы), 2.3 (осуществление технического осмотра при выпуске на лини), 2.4 (осуществления ежедневного обслуживания транспортного средства) направлен на учет интересов крупных перевозчиков, имеющих, как правило, большую материальную базу.

В пункте 3.1 Системы оценки по критериям отбора Порядков № 1, № 2 указан критерий «использование глобальной навигационной системы ГЛОНАСС» и содержание (параметр) указанного критерия - «наличие диспетчерского управления с использованием спутниковой системы глобального позиционирования». Значением параметра указано: доля оборудованных транспортных средств ГЛОНАСС (в пункте 3.1 Системы оценки по критериям отбора Порядка     № 1) и доля оборудованных транспортных средств ГЛОНАСС, совместимых с системой централизованного диспетчерского управления, доля оборудованных транспортных средств ГЛОНАСС, не совместимых с системой централизованного диспетчерского управления (в пункте 3.1 Системы оценки по критериям отбора Порядка № 2).

Таким образом, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что доля транспортных средств, оборудованных системой ГЛОНАСС, совместимых с системой центрального диспетчерского управления, либо несовместимых с такой системой, учитывается (оценивается) только при подведении итогов конкурса по Порядку № 2 (при организации регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам в Красноярском крае).

Учитывая данные обстоятельства, суд апелляционной инстанции соглашается с доводом заявителя о том, что антимонопольный орган неправомерно пришел к выводу о градации баллов в Системе конкурсных отборов установленных Порядками № 1, № 2, в зависимости от совместимости системы ГЛОНАСС с системой центрального диспетчерского управления.

Вопросы функционирования краевой системы мониторинга транспортных средств с использованием аппаратуры спутниковой навигации ГЛОНАСС на территории края (далее - система мониторинга) на момент вынесения постановления № 808-п регулировались постановлением Правительства края от 20.08.2010 № 450-п «О краевой системе мониторинга транспортных средств с использованием аппаратуры спутниковой навигации ГЛОНАСС на территории Красноярского края», которым утверждено соответствующее Положение.

Так, согласно пункту 1.2 указанного Положения о системе мониторинга создание системы мониторинга обеспечивает (в том числе) повышение безопасности перевозок пассажиров общественного транспорта общего пользования. Приложением № 3 к Положению о системе мониторинга в целях, в том числе обеспечения безопасности перевозки пассажиров на общественном транспорте, предусмотрен регламент взаимодействия участников системы мониторинга при возникновении внештатных ситуаций.

Указанное постановление Правительства края от 20.08.2010 № 450-п было принято на основании, в том числе Постановления Правительства Российской Федерации от 25.08.2008 № 641 «Об оснащении транспортных, технических средств и систем аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS», принятого в целях повышения уровня безопасности перевозок пассажиров, предписывающего оснастить аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS автомобильные транспортные средства, используемые для перевозки пассажиров (подпункт «г» пункта 1).

Учитывая изложенное, действующими нормативными правовыми актами предусматривается оснащение аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС транспортных средств, используемых для перевозки пассажиров именно в целях безопасности пассажиров.

Согласно пункту 8 Технического регламента о безопасности колесных транспортных средств, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10.09.2009       № 720 (далее - Технический регламент), действовавшего на момент принятия постановления        № 808-п, транспортные средства, включая специальные транспортные средства, категории М, используемые для коммерческих перевозок пассажиров, и категории N, используемые для перевозки опасных грузов, подлежат оснащению аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS. Конструкция указанных транспортных средств должна обеспечивать возможность оснащения указанной аппаратурой.

Согласно подпункту «ж» пункта 4 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.04.2012 № 280, лицензионным требованием и условием при осуществлении перевозок пассажиров является использование лицензиатом транспортных средств, оснащенных в установленном порядке аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS.

Пунктом 4 Порядка оснащения транспортных средств, находящихся в эксплуатации, включая специальные транспортные средства, категории М, используемых для коммерческих перевозок пассажиров, и категории N, используемых для перевозки опасных грузов аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS, утвержденного приказом Минтранса России от 26.01.2012 № 20 (действовавшим на момент принятия антимонопольным органом оспариваемого решения), предусмотрено, что автобусы категории М, осуществляющие перевозки пассажиров, должны быть оснащены аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS, а также подключены к диспетчерскому пункту или диспетчерскому центру и к автоматическому центру контроля и надзора Ространснадзора.

Как указывалось выше, действующее законодательство не содержит запретов на установление соответствующих критериев для участия в открытом конкурсе, поэтому органы государственной власти субъекта, органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией вправе самостоятельно определять порядок и условия проведения конкурса, а также критерии допуска к участию в конкурсе и оценки участников конкурса. При этом, данные условия не должны противоречить Конституции Российской Федерации и требованиям действующего законодательства.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что организатор конкурса может устанавливать любые критерии (в том числе оценивать наличие/отсутствие системы ГЛОНАСС, а равно как наличие диспетчерского управления с использованием спутниковой системы глобального позиционирования) для оценки участников конкурса.

Кроме этого, суд апелляционной инстанции также учитывает, что включение в пункт 3.1 Системы оценки по критериям отбора Порядка № 1 критерия «использование глобальной навигационной системы ГЛОНАСС», содержания (параметра) указанного критерия - «наличие диспетчерского управления с использованием спутниковой системы глобального позиционирования» и значения параметра в виде «доли оборудованных транспортных средств ГЛОНАСС» фактически не признано антимонопольным органом в оспариваемом решении нарушением антимонопольного законодательства, а именно статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», поскольку Комиссия Красноярского УФАС России в оспариваемом решении указало на нецелесообразность включения данного параметра в Систему оценки по критериям отбора Порядка № 1, поскольку действующим законодательством установлена обязанность перевозчика осуществлять перевозку пассажиров в автобусах, оборудованных системой ГЛОНАСС, в связи с чем, обязало Правительство исключить из системы оценки конкурсных критериев данный критерий и сделать его основанием допуска для участия в конкурсе.

Аналогичный вывод содержится в оспариваемом решении Красноярского УФАС России в части «нецелесообразности» включения в Систему оценки по критериям отбора Порядка № 1 такого критерия как «наличие тахографа» (пункт 3.5 Системы оценки по критериям отбора), поскольку действующим законодательством установлена обязанность перевозчика осуществлять перевозку пассажиров в автобусах, оборудованных тахографами. В связи с чем также, обязало Правительство Красноярского края исключить данный критерий из системы оценки конкурсных критериев и сделать его основанием допуска для участия в конкурсе.

Антимонопольный орган не вправе вмешиваться в компетенцию органа власти субъекта Российской Федерации, в том числе по вопросу установления критерий при проведении конкурсных отборов. Антимонопольный орган вправе оценивать только законность конкретных действий (бездействия) органа власти субъекта, в рамках государственного контроля/надзора за их деятельностью, в том числе законность положений нормативных актов. При этом антимонопольный орган не вправе определять «целесообразность/нецелесообразность» включения органом власти в нормативно-правовой акт (положения, конкурсную документацию и т.д.) тех или иных критерий.

Кроме этого, антимонопольный орган не доказал, что установление вышеуказанных критерий привело (могло привести) к ограничению конкуренции. Оспариваемые критерии в равной степени распространяются на всех перевозчиков, не создают другим лицам преимущественных условий участия в торгах и не нарушает порядок определения победителя торгов, а объясняются необходимостью оказания гражданам-потребителям услуг по перевозке надлежащего качества и с соблюдением требований к их безопасности.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что решение и предписание антимонопольного органа в части исключения из Системы оценки по критериям отбора Порядка № 1 критерий, указанных в пунктах 3.1 и 3.5, не соответствует позиции Конституционного суда Российской Федерации, противоречит части 4 статьи 41, подпункту 5 части 1 статьи 49, части 1 статьи 50 ФЗ «О защите конкуренции».

Антимонопольный орган также пришел к выводу о том, что установленные пунктами 3.3, 3.4 Системы оценки по критериям отбора Порядков № 1 и № 2 создают дискриминационные условия участия в конкурсе хозяйствующим субъектам, осуществляющим предпринимательскую деятельность небольшой период времени, а также хозяйствующим субъектам, желающим впервые вступить на рынок, поскольку при иных равных показателях хозяйствующие субъекты, ранее осуществлявшие перевозку пассажиров, будут иметь приоритет перед первыми.

Исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о несостоятельности вышеуказанного вывода антимонопольного органа по следующим основаниям.

Как уже отмечалось выше, целью проведения конкурса на право осуществления перевозок пассажиров на регулярных маршрутах является подбор перевозчиков, обеспечивающих наиболее безопасные условия перевозки пассажиров, укрепления транспортной дисциплины, удовлетворение потребностей населения в области пассажирских перевозок и качества обслуживания населения.

Использование для оценки конкурсных предложений любых перевозчиков (как перевозчиков, ранее осуществлявших деятельность по перевозке пассажиров, так и перевозчиков, желающих впервые оказывать услуги по перевозке пассажиров) значений параметра «отсутствие отчетных ДТП за последний год», «отсутствие нарушений лицензионных требований за последний год», «отсутствие судебных решений о привлечении к административной ответственности за последний год» направлено реализацию требования подпункта «в» пункта 2 статьи 11 Закона Красноярского края «О транспортном обслуживании населения», предусматривающего при проведении открытого конкурса обязательность критерия «отсутствие представлений федеральных органов государственного контроля (надзора) в части соблюдения перевозчиками требований по обеспечению безопасности дорожного движения, установленных законодательством Российской Федерации».

Указанный Закон Красноярского края является действующим нормативным правовым актом, не признан в установленном порядке недействующим и не подлежащим применению.

Установление в постановлении Правительства от 27.12.2011 № 808-п значений параметра «отсутствие отчетных ДТП за последний год», «отсутствие нарушений лицензионных требований за последний год», «отсутствие судебных решений о привлечении к административной ответственности за последний год» указанного критерия осуществлено в пределах предоставленных Правительству Красноярского края полномочий по регулированию порядка проведения конкурсного отбора и направлено на обеспечение выполнения требований Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ и вышеназванного Закона Красноярского края по обеспечению безопасности дорожного движения и безопасности пассажирских перевозок.

Суд апелляционной инстанции полагает, что установление «отсутствие отчетных ДТП за последний год», «отсутствие нарушений лицензионных требований за последний год», «отсутствие судебных решений о привлечении к административной ответственности за последний год» в качестве значений параметра критерия, предусмотренного пунктами 3.3, 3.4 Системы оценки по критериям отбора Порядков № 1, № 2, не означает создание дискриминационных условий для перевозчиков, поскольку указанный критерий и его содержание не исключают участия в конкурсе как перевозчиков, ранее осуществлявших деятельность по перевозке пассажиров, так и перевозчиков, желающих впервые оказывать услуги по перевозке пассажиров, также как и не исключает возможность победы последних, поскольку данные перевозчики могут получить максимальное количество баллов по другим критериям конкурсного отбора.

Таким образом, указанные критерии при проведении конкурсного отбора среди перевозчиков не свидетельствует о нарушении требований антимонопольного законодательства.

Кроме этого, в нарушение статей 65 и 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, антимонопольный орган не привел доказательств того, что установление вышеуказанных критерий привело (могло привести) к ограничению конкуренции.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что антимонопольным органом не доказан факт ограничения (возможного ограничения) конкуренции на рынке регулярных пассажирских перевозок в значении, предусмотренном пунктом 17 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», в результате установления в Постановлении Правительства от 27.12.2011 № 808-п значений параметра «отсутствие отчетных ДТП за последний год», «отсутствие нарушений лицензионных требований за последний год», «отсутствие судебных решений о привлечении к административной ответственности за последний год».

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с выводом суда первой инстанции в части того, что баллы в Системе оценки конкурсных предложений участников конкурса на заключение договора на осуществление перевозочной деятельности, необоснованно и непропорционально распределены в системе оценки критериев конкурсного отбора (Приложения