Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 06.09.2010 по делу n А10-388/2010. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда в части и принять новый с/а

их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, является нецелевым использованием бюджетных средств.

            В соответствии с пунктом 1 статьи 18 Бюджетного кодекса Российской Федерации для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации используется бюджетная классификация, которая представляет собой группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации.

            На основании статьи 19 Бюджетного кодекса Российской Федерации в состав бюджетной классификации Российской Федерации входит классификация операций сектора государственного управления (КОСГУ).

   Статьей 23.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группами и статьями операций сектора государственного управления являются, в том числе, расходы (оплата труда и начисления на выплаты по оплате труда; оплата работ, услуг; обслуживание государственного (муниципального) долга; безвозмездные перечисления организациям; безвозмездные перечисления бюджетам; социальное обеспечение; расходы по операциям с активами; прочие расходы). Единый для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации перечень подстатей операций сектора государственного управления, а также порядок применения классификации операций сектора  государственного управления устанавливается Минфином России.

Реализуя указанные полномочия, Минфин России определяет порядок применения статей и подстатей Классификации. В частности, Минфином России устанавливаются перечни расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, подлежащих отнесению на определенные статьи и подстатьи бюджетной классификации.

В спорный период применялись Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденным приказом Минфина России от 25.12.2008 № 145н, в соответствии с которыми классификация операций сектора государственного управления представляет собой группировку операций, осуществляемых в секторе государственного управления, в зависимости от их экономического содержания.

Как уже отмечалось, согласно названным Указаниям произведенные МВД расходы следовало отражать не по статье 290 «Прочие расходы», а по другим статьям КОСГУ (211, 212, 226, 340).

Суд апелляционной инстанции полагает, что любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств, либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Доводы заявителя апелляционной жалобы о том, что расходование бюджетных средств соответствовало условиям их получения, поскольку лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования были доведены до него Минфином с указанием, в том числе, статьи КОСГУ 290 «Прочие расходы» рассмотрены, однако не могут быть учтены в силу следующего.

Статьей 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрен ряд бюджетных полномочий получателя бюджетных средств, к числу которых относится: составление и исполнение бюджетной сметы; исполнение в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетных обязательств; обеспечивание результативности, целевого характера использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований. Кроме того, получатель бюджетных средств вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи.

В сводную бюджетную роспись могут быть внесены изменения в соответствии с решениями руководителя финансового органа (руководителя органа управления государственным внебюджетным фондом) без внесения изменений в закон (решение) о бюджете (статья 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Между тем, материалы дела не содержат доказательств того, что МВД как получатель бюджетных средств предпринимало меры по изменению бюджетной росписи.

При таких обстоятельствах обоснован вывод суда первой инстанции о доказанности того, что произведенные МВД расходы являются нецелевым использованием средств бюджета, и о соответствии закону пункта 1.4 оспариваемого предписания в части суммы 322 905,4 руб.

Изложенное соответствует правовой позиции по рассматриваемой категории дел, выраженной в постановлениях Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 30 июня 2009 года по делу № А69-4758/08 и от 24 марта 2010 года по делу № А10-4003/2009.

            Вместе с тем, суд апелляционной инстанции считает правомерным расходование по статье 290 «Прочие расходы» денежных средств на выплату материальной помощи в размере 5 740 рублей Цырендоржиевой В.А., вдове погибшего при исполнении служебного долга в Северо-Кавказском регионе сотрудника ОМОН Цырендоржиева Ц.Ц. (расходный кассовый ордер от 14 апреля 2009 года № 551).

            Оказание помощи семьям сотрудников, погибших при исполнении служебного долга, прямо предусмотрено пунктом 8.9.5 Программы, при этом судом апелляционной инстанции не установлена возможность отнесения таких расходов к какой-либо другой статье КОСГУ.

            Ни в Акте проверки от 15 декабря 2009 года, ни в отзыве на апелляционную жалобу Минфин не указывает, по какой именно статье КОСГУ следовало отразить расходы по выплате материальной помощи Цырендоржиевой В.А. Представитель Минфина также не смогла пояснить суду апелляционной инстанции, какая статья КОСГУ должна быть применена в рассматриваемом случае.

             В пункте 14.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 года № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» указано, что если судом будет установлено, что исходя из содержания перечней, наименований статей и подстатей бюджетной классификации невозможно с очевидностью установить, на какую статью (в случае, когда статья не детализирована подстатьями) или подстатью классификации участнику бюджетного процесса следовало бы отнести осуществленные им расходы (т.е. когда названные расходы могли бы быть равным образом отнесены на различные статьи и подстатьи классификации), финансирование указанных расходов за счет средств, выделенных на любую из возможных к применению статей или подстатей классификации, не признается нецелевым использованием бюджетных средств.

            Судом первой инстанции данное обстоятельство не учтено. Следовательно, его решение в части отказа в удовлетворении требований о признании недействительным пункта 1.4 оспариваемого предписания в части суммы 5 740 рублей подлежит отмене.  

            Относительно доводов МВД по пункту 2.3 оспариваемого предписания суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

            Как следует из материалов дела, по государственным контрактам на поставку автомобилей от 29 ноября 2007 года № 000196 и от 26 мая 2008 года № 00073 за счет средств республиканского бюджета приобретены автомобили «Тойота-Камри» стоимостью 1 170 000 рублей и шесть автомобилей «Форд-Фокус» общей стоимостью 2 910 000 рублей (485 000 рублей за один автомобиль), предназначенные для отдельного батальона дорожно-патрульной службы ГИБДД МВД.

            Однако проведенной проверкой установлено, что автомобиль «Тойота-Камри» и два автомобиля «Форд-Фокус» в оперативное пользование отдельному батальону ДПС ГИБДД МВД фактически не передавались, при этом содержались за счет средств республиканского бюджета.

            Данное обстоятельство достоверно подтверждается имеющимися в материалах дела доказательствами и заявителем апелляционной жалобы по существу не оспаривается.

            В результате таких неправомерных действий МВД, выразившихся в не передаче приобретенных за счет средств республиканского бюджета транспортных средств отдельному батальону ДПС ГИБДД МВД и содержании их также за счет средств республиканского бюджета,  нарушен принцип результативного и эффективного использования бюджетных средств в размере 2 140 000 рублей.

            При этом довод заявителя апелляционной жалобы о том, что к неэффективному использованию указанных транспортных средств следовало бы отнести не полную их стоимость, а амортизацию (в соответствии с карточками инвентарного учета основных средств №№ 3600, 3551 и 3555 она составила 549 126,81 руб.), не основан на каких-либо нормах материального права и поэтому подлежит отклонению.

            Следовательно, правовых оснований для признания недействительным пункта 2.3 предписания не имеется.

            Суд апелляционной инстанции находит обоснованными и выводы суда первой инстанции о законности пункта 2.6 предписания в части суммы 19 300 000 рублей. В этой части выводы суда первой инстанции соответствуют обстоятельствам дела и имеющимся в материалах дела доказательствам.

В частности, судом первой инстанции установлено, что выполнение и оплата работ по объекту строительства административного здания ОВД по г. Северобайкальску за период 9 месяцев 2009 года осуществлялась по скорректированному сводному сметному расчету стоимости на общую сумму 158 906 600 рублей. При этом согласно пункту 2.1 государственного контракта от 5 августа 2008 года № 11/08 стоимость строительно-монтажных работ, рассчитанная на основании утвержденной сметной документации и ценового предложения генерального подрядчика составляет 76 920 000 рублей (включая налог на добавленную стоимость 11 733 559,32 руб.), изменения в этот пункт контракта в части увеличения стоимости работ не вносились.

Кроме того, скорректированная проектно-сметная документация на момент проверки не прошла государственную экспертизу, то есть МВД в нарушение требований статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации и Постановления Правительства Республики Бурятия от 29.02.2008 № 88 «Об утверждении Положения о порядке формирования перечня строек и объектов для республиканских государственных нужд и правил предоставления субсидий местным бюджетам на софинансирование объектов капитального строительства в муниципальной собственности, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из местного бюджета» осуществляло строительство объекта, проектно-сметная документация которого не прошла соответствующую государственную экспертизу.

В ходе проверки также установлено, что за счет средств республиканского бюджета осуществлялось финансирование строительных работ объекта незавершенного строительства, который подлежит возврату по истечении срока договора безвозмездного пользования от 20 июля 2007 года № 7, то есть не будет являться республиканской собственностью.

Согласно статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Суд апелляционной инстанции полагает, что осуществление расходов на строительство объекта, на который отсутствует утвержденная в установленном порядке скорректированная проектно-сметная документация, и при этом в такой документации предусмотрено значительное увеличение первоначально согласованной в государственном контракте стоимости работ объекта, не подлежащего передаче в собственность Республики Бурятия, свидетельствует о неэффективном использовании бюджетных средств.

Вместе с тем, в части суммы 6 907 780 рублей пункт 2.6 предписания является незаконным в силу следующего.

Как следует из Акта проверки от 15 декабря 2009 года, оспариваемого предписания и отзыва на апелляционную жалобу, основанием для признания использования бюджетных средств в сумме 6 907 780 рублей неэффективным послужило то обстоятельство, что при наличии в 2009 году на внебюджетном счете неосвоенных средств республиканского бюджета на строительство административного здания ОВД по г. Северобайкальску, МВД произведена оплата строительных работ, выполненных ООО «Даурия», в указанной сумме за счет средств республиканского бюджета, выделенных в 2009 году. 

Между тем, в пункте 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 года № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» указано, что оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Каких-либо объективных доказательств того, что в случае финансирования расходов на оплату строительных работ за счет неосвоенных бюджетных средств, полученных в 2008 году, строительство спорного объекта могло быть осуществлено с использованием меньшего объема средств или мог быть достигнут лучший результат, Минфином не представлено.

При этом суд апелляционной инстанции полагает, что по рассматриваемому эпизоду логичнее был бы вывод Минфина о неэффективном использовании МВД денежных средств, полученных для строительства в 2008 году, чем вывод о неэффективном использовании денежных средств, поступивших в 2009 году, сделанный к тому же до окончания финансового года.

При таких обстоятельствах пункт 2.6 оспариваемого предписания в части суммы 6 970 280 рублей надлежит признать недействительным, а решение суда первой инстанции в этой части подлежит отмене.

По аналогичным мотивам незаконным (полностью) является и пункт 2.7 оспариваемого предписания, согласно которому единственным основанием для признания денежных средств в сумме 701 649,68 руб., израсходованных в 2009 году на строительство административного здания ОВД по Тункинскому району, является использование средств республиканского бюджета, поступивших в 2009 году, при наличии неосвоенных денежных средств, полученных в 2008 году.

Относительно пункта 3.1 оспариваемого предписания, согласно которому