Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 11.02.2014 по делу n А10-1509/2013. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

Правительством Российской Федерации № 436 утверждены «Правила предоставления в 2011 – 2013 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на модернизацию региональных систем общего образования» (далее – Правила), «Методика распределения в 2011 – 2013 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на модернизацию региональных систем общего образования».

Согласно подпункту «ж» пункта 2 Правил субсидии предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при реализации комплекса мер по модернизации общего образования субъектов Российской Федерации (далее - комплекс мер), который включает среди прочих осуществление мер, направленных на энергосбережение в системе общего образования.

На основании Постановления Правительства Республики Бурятия от 19.07.2011 № 374 «О модернизации в 2011 – 2013 годах системы общего образования Республики Бурятия» (далее – Постановление Правительства РБ № 374) местным бюджетам на мероприятия по развитию школьной инфраструктуры, осуществление мер, направленных на энергосбережение, капитальный ремонт зданий общеобразовательных учреждений предоставлены субсидии из республиканского бюджета за счет средств федерального бюджета.

В соответствии с пункту 1 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Согласно пунктам 1 и 4 статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации к доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления. Субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные субсидии) относятся к безвозмездным поступлениям.

Законом Республики Бурятия от 20.12.2011 № 2494-IV «О республиканском бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку внедрения комплексных мер модернизации образования являются доходом республиканского бюджета. Главным администратором данных средств согласно указанному Закону является Министерство образования и науки Республики Бурятия.

Как уже указывалось выше, в соответствии с данным Законом Республики Бурятия и постановлением Правительства РБ № 374 между Министерством образования и науки Республики Бурятия и муниципальным образованием «Городской округ «Город Улан-Удэ» заключено Соглашение от 05.04.2012 № 46 о предоставлении в 2012 году субсидии из республиканского бюджета бюджету муниципальному образованию «Городской округ «Город Улан-Удэ» на модернизацию системы общего образования.

В соответствии с пунктом 1.1 Соглашения предметом настоящего Соглашения является предоставление из республиканского бюджета в 2012 году субсидии бюджету муниципального образования «Городской округ «Город Улан-Удэ», на софинансирование расходных обязательств муниципального образования «Городской округ «Город Улан-Удэ», возникающих при реализации комплекса мер, утвержденного постановлением Правительства РБ № 374.

Согласно пункту 1.3 Соглашения размер субсидии, предоставляемой из республиканского бюджета бюджету муниципального образования «Городской округ «Город Улан-Удэ», по настоящему Соглашению составляет 71 220 000 рублей.

В соответствии со справкой по расчетам между бюджетами по межбюджетным трансфертам от 17 мая 2012 года главным администратором межбюджетных трансфертов Министерством образования и науки Республики Бурятия в адрес Комитета по образованию г. Улан-Удэ направлена субсидия, предоставляемая местным бюджетам из республиканского бюджета за счет средств федерального бюджета на модернизацию системы общего образования в сумме 71 220 000 рублей (том 2, л. д. 67).

Учитывая изложенное, суд первой инстанции правильно указал, что межбюджетные трансферты, направленные бюджету Республики Бурятия из федерального бюджета на модернизацию системы общего образования, являются средствами бюджета Республики Бурятия (республиканского бюджета).

Таким образом, Министерством сделан обоснованный вывод о нарушении Комитетом действующего законодательства в связи с неприменением территориальных единичных расценок при обосновании цены муниципального контракта по выполнению работ по замене окон на окна ПВХ в общеобразовательных учреждениях.

Министерством в ходе проверки сделан также вывод, что Комитетом в нарушение принципа эффективности использования бюджетных средств, установленного статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, не достигнуты заданные результаты с использованием наименьшего объема средств и не выбран оптимальный показатель стоимости замены окон на окна ПВХ.

Согласно пункту 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» при рассмотрении дел о защите деловой репутации, дел об оспаривании предписаний уполномоченных органов, а также иных категорий дел, при рассмотрении которых может подниматься вопрос об обоснованности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, судам необходимо учитывать следующее.

Статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В соответствии со статьей 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств, в том числе обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

В ходе проверки Министерством направлен запрос в Министерство строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия о предоставлении расчета объемов на установку оконных блоков из ПВХ, согласно приложенным локальным сметным расчетам по территориальным единичным расценкам (том 2, л. д. 82).

Министерством строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия от 12.12.2012 сообщено, что выполнен расчет сметной стоимости в текущих ценах первого квартала 2012 года базисно-индексным методом с применением территориальных единичных расценок Республики Бурятия (ТЕР-2001, ТЕРр-2001) в новой редакции и индекса изменения стоимости строительно-монтажных работ по виду строительства по данным Министерства строительства и модернизации ЖКХ Республики Бурятия (том 2, л. д. 83-93).

Указанные расчеты произведены Министерством строительства и модернизации ЖКХ Республики Бурятия по двум общеобразовательным учреждениям МБОУ СОШ № 15 и МБОУ СОШ № 58.

Согласно расчету Министерства строительства и модернизации ЖКХ Республики Бурятия:

– по МБОУ СОШ № 58 сметная стоимость работ по замене окон ПВХ в объеме 87,57 кв.м составила 1 719 017 рублей, стоимость одного окна составила 59 276,45 рублей;

– по МБОУ СОШ № 15 сметная стоимость работ по замене окон ПВХ в объеме 35,71 кв.м составила 523 254 рублей, стоимость одного окна составила 52 325,4 рублей.

По локально-сметным расчетам, составленным Комитетом:

– по МБОУ СОШ № 58 сметная стоимость работ по замене окон ПВХ в объеме 87,57 кв.м составила 1 816 814,14 рублей, стоимость одного окна составила 62 648,75 рублей (том 3, л. д. 60-63),

– по МБОУ СОШ № 15 сметная стоимость работ по замене окон ПВХ в объеме 35,71 кв.м составила 646 794,58 рублей, стоимость одного окна составила 64 679,4 рублей (том 3, л. д. 36-39).

Министерством в ходе проверки направлены запросы организациям-производителям окон на территории Республики Бурятия о стоимости работ по изготовлению и установке четырех- и пятистворчатых окон, с параметрами и техническими характеристиками, соответствующими муниципальному контракту и аукционной документации.

По сведениям ООО Компания «Практик» от 12.12.2012 стоимость пятистворчатого окна размером 2200 х 1800 составляет 37 993,59 рублей (том 2, л. д. 121, 123).

По сведениям ООО «Вуд-Мастер» стоимость четырехстворчатого окна размером 1900 х 1685 составляет 18 627,43 рублей, пятистворчатого окна размером 2260 х 1770 составляет 22 161,17 рублей (том 2, л. д. 124-125).

По данным ООО «Крафт плюс» от 12.12.2012 стоимость пятистворчатого оконного блока размером 1900 х 2100 составляет 31 980 рублей, четырехстворчатого оконного блока размером 1900 х 2100 составляет 31 440 рублей (том 2, л. д. 127).

Министерством на основании указанных данных произведен расчет средней рыночной цены изготовления и установки названных оконных блоков: четырехстворчатого – 30 077,38 рублей, пятистворчатого – 38 313,05 рублей.

Вместе с тем, согласно акту проверки в соответствии с заключенным муниципальным контрактом между Комитетом и ООО «СИС» и актами выполненных работ средняя стоимость установки одного спорного окна фактически составила 78 111,0 рублей. Данный факт заявителем не оспаривался.

Кроме того, Комитетом в ходе проверки в адрес Министерства направлена информация по установленным окнам в общеобразовательных учреждениях от 03.12.2012 № 4393 (том 2, л. д. 118-119).

Согласно данной информации, в МБОУ «СОШ № 20» произведены ремонт фасада и установлено 11 окон, всего на сумму 600 000 рублей:

– в МБОУ «СОШ № 7» за счет средств местного бюджета заменено 1 окно стоимостью 7397,57 рублей;

– в МАОУ «СОШ № 64» за счет экономии местного бюджета заменено 8 окон на общую сумму 40 191 рублей;

– в МАОУ «СОШ № 49» за счет внебюджетных средств заменены 3 оконных блока на ПВХ на общую сумму 45 675 рублей;

– в МАОУ «СОШ № 25» произведена замена 2 окон на средства Попечительского совета на общую сумму 55 200 рублей, заменено одно окно за счет платных услуг в размере 25 000 рублей;

– в МАОУ «СОШ № 35» заменено 20 окон на общую сумму 500 000 рублей за счет экономии средств местного бюджета;

– в МАОУ «ФМШ № 56» заменено 14 окон на общую сумму 240 000 рублей за счет экономии средств местного бюджета.

При расходовании бюджетных средств получатель обязан исходить из принципа эффективности использования данных средств, то есть исходить из необходимости достигнуть заданный результат с использованием наименьшего объема средств либо использовать определенный объем средств с достижением лучшего результата.

Оплата Комитетом выполненных работ, в данном случае по завышенной стоимости, как правильно указал суд первой инстанции, является нарушением статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, учитывая, что при использовании определенного бюджетом объема средств 51 497 510 рублей, Комитет мог бы достигнуть лучшего результата при установке оконных блоков в муниципальных образовательных учреждениях по значительно меньшей стоимости.

В оспариваемом представлении Комитету предложено принять меры по утверждению калькуляции стоимости монтажа четырех- и пятистворчатых окон в рыночных ценах и перерасчету стоимости работ по монтажу вышеуказанных окон.

Как следует из пояснений представителей Министерства, ФЕРы и ТЕРы не содержат расценок на четырех- и пятистворчатые окна.

На основании пункта 1.4 МДС 81-36.2004 действие ФЕР не распространяется на работы, нормы на которые отсутствуют в сборниках ГЭСН, работы, технология производства которых и расход ресурсов отличаются от технологии и расхода ресурсов, принятых в сборниках ГЭСН; строительные конструкции и работы, к капитальности, качеству и классу точности которых предъявляются требования, превышающие требования и допуски, приведенные в сборниках СНиП, часть 3 «Правила производства работ» и др.

Сметная стоимость таких работ должна определяться на основании индивидуальных сметных норм и единичных расценок или с применением поправочных коэффициентов к действующим единичным расценкам, учитывающим соответствующие особенности производства работ.

Пунктом 1.5 МДС 81-36.2004 предусмотрено, что индивидуальные сметные расценки должны учитывать конкретные условия производства работ со всеми усложняющими факторами. Индивидуальные единичные расценки на строительные работы, удовлетворяющие необходимым методическим требованиям, утверждаются заказчиком в составе проектно-сметной документации.

В соответствии с пунктом 4.25 Методики от 05.03.2004 № 15/1 определение текущих цен на материальные ресурсы по конкретной стройке осуществляется на основе исходных данных, получаемых от подрядной организации, а также поставщиков и организаций – производителей продукции. В целях анализа представляемых исходных данных и выбора оптимальных и обоснованных показателей стоимости участникам строительства рекомендуется осуществлять мониторинг цен на материальные ресурсы.

Согласно письму Министерства регионального развития Российской Федерации от 21.03.2012 (том 2, л. д. 70) определение стоимости материальных ресурсов по счетам-фактурам в текущем уровне цен в локальных сметах и актах выполненных работ допускается только в случае их отсутствия в федеральным (территориальном) сборнике сметных цен на материалы, изделия и конструкции.

Заявитель, оспаривая представление от 24.01.2013 № 3 о ненадлежащем исполнении бюджета, указал, что невозможно исполнить пункт представления о принятии мер по взысканию с подрядчика ООО «СИС» излишне принятых и оплаченных работ по монтажу четырех- и пятистворчатых окон, не подлежащих калькуляции по федеральным единичным расценкам, так как открытый