ВЫБОРЫ В ЕВРОПЕЙСКИЙ ПАРЛАМЕНТ

В.И. ЛАФИТСКИЙ
Лафитский Владимир Ильич - заведующий отделом конституционного и административного законодательства иностранных государств ИЗиСП, доктор юридических наук.
Правовое регулирование выборов в Европейский парламент является предметом совместного ведения Союза и входящих в его состав государств. Поэтому материал этой статьи разделен на две части, посвященные двум уровням регулирования.
1. Основы правового регулирования
на уровне Европейского союза
О формате правового регулирования. Договор об учреждении Европейского Сообщества содержит ряд норм, которые определяют допустимые пределы правового регулирования выборов в Европейский парламент:
"Европейский парламент должен разработать предложения о проведении выборов на началах всеобщего и прямого избирательного права в соответствии с единообразными процедурами для всех государств-участников либо в соответствии с принципами, общими для всех государств - участников Союза" (абз. 1 ч. 4 ст. 190).
Из двух указанных форм - единообразных процедур и общих принципов - применяется последняя. Объясняется это тем, что Договор предусматривает крайне усложненную процедуру принятия актов о выборах в Европейский парламент:
"Совет должен по единогласному решению и после одобрения Европейского парламента большинством голосов его членов представить соответствующие проекты, которые он рекомендует государствам-участникам для принятия в соответствии с действующими в них конституционными требованиями" (абз. 2 ч. 4 ст. 190).
Европейский парламент неоднократно предлагал детализированные проекты избирательных законов. Но ни один из них Совет так и не смог одобрить единогласно.
В результате, правовое регулирование выборов в Европейский парламент ограничивается только "принципами, общими для всех государств-участников".
В этом формате разработан и продолжает действовать основной нормативный акт - Акт о выборах депутатов Европейского парламента всеобщим прямым голосованием от 20 сентября 1976 г., с теми поправками, которые были внесены решением Совета 25 июня и 23 сентября 2002 г.
В преамбуле указанного решения Совета пределы правового регулирования Союза определены следующим образом: "Акт о выборах депутатов Европейского парламента всеобщим прямым голосованием должен быть изменен таким образом, чтобы обеспечить избрание депутатов Парламента всеобщим прямым голосованием в соответствии с принципами, общими для всех государств-участников, что позволит государствам-участникам свободно применять нормы национального законодательства к тем вопросам, которые не урегулированы настоящим решением".
Численный состав и сроки избрания. Договор об учреждении Европейского Сообщества устанавливает, что Европейский парламент избирается на пять лет и что его численный состав не должен превышать 732 депутатов (ч. 1 ст. 190).
При этом закреплен общий принцип "соответствующего представительства народов тех государств, которые объединены в Сообщество" (ч. 2 ст. 190).
"Соответствующее представительство" определяется по соглашению между государствами - участниками Европейского союза с учетом двух факторов: численности населения и надлежащего представительства малых стран. В настоящее время (с 2004 по 2009 гг.) места в Европейском парламенте распределены в нисходящей пропорции следующим образом: (см. табл. 1).
Таблица 1
-----------------T------------¬
¦Австрия ¦ 18 ¦
+----------------+------------+
¦Бельгия ¦ 24 ¦
+----------------+------------+
¦Великобритания ¦ 78 ¦
+----------------+------------+
¦Венгрия ¦ 24 ¦
+----------------+------------+
¦Германия ¦ 99 ¦
+----------------+------------+
¦Греция ¦ 24 ¦
+----------------+------------+
¦Дания ¦ 14 ¦
+----------------+------------+
¦Ирландия ¦ 13 ¦
+----------------+------------+
¦Испания ¦ 54 ¦
+----------------+------------+
¦Италия ¦ 78 ¦
+----------------+------------+
¦Кипр ¦ 6 ¦
+----------------+------------+
¦Латвия ¦ 9 ¦
+----------------+------------+
¦Литва ¦ 13 ¦
+----------------+------------+
¦Люксембург ¦ 6 ¦
+----------------+------------+
¦Мальта ¦ 5 ¦
+----------------+------------+
¦Нидерланды ¦ 27 ¦
+----------------+------------+
¦Польша ¦ 54 ¦
+----------------+------------+
¦Португалия ¦ 24 ¦
+----------------+------------+
¦Словакия ¦ 14 ¦
+----------------+------------+
¦Словения ¦ 7 ¦
+----------------+------------+
¦Финляндия ¦ 14 ¦
+----------------+------------+
¦Чехия ¦ 24 ¦
+----------------+------------+
¦Швеция ¦ 19 ¦
+----------------+------------+
¦Эстония ¦ 6 ¦
+----------------+------------+
¦ Итого: 732 депутата ¦
L------------------------------
С принятием Конституции Европейского союза численность депутатского корпуса, а также нормы представительства изменятся. В Европейский парламент будут избираться не более 750 депутатов. При этом установлены следующие нормы представительства: не менее 6 и не более 96 депутатов от каждого государства - участника Союза (ч. 2 ст. I-20 проекта Конституции Европейского союза).
Избирательная система. Поправки, внесенные в Акт о выборах депутатов Европейского парламента всеобщим прямым голосованием, устанавливают, что Европейский парламент должен избираться на основе пропорционального представительства, при котором распределение депутатских мест будет осуществляться по спискам или по правилу единого передаваемого голоса. При этом установлено, что законодательство государств-участников может предоставить избирателям право указывать в списках тех кандидатов, которым они отдают предпочтение (ч. 1 и 2 ст. 1 Акта о выборах депутатов Европейского парламента всеобщим прямым голосованием).
При выборах в Европейский парламент допускается формирование единого избирательного округа, который охватывает всю территорию государства-участника, либо нескольких избирательных округов, но при условии, что при этом не будет нарушена "общая природа пропорциональности избирательной системы" (там же: ст. 2).
Распределение депутатских мест может осуществляться с учетом того избирательного порога, который установлен законодательством государств-участников. Предусмотрено только одно ограничение: избирательный порог не должен превышать пять процентов от общего числа избирателей по единому избирательному округу (там же: ст. 2А).
Европейский парламент избирается на всеобщих прямых выборах при свободном и тайном голосовании (там же: ч. 3 ст. 1).
Порядок проведения выборов. Право Европейского союза ограничивается закреплением только самых общих требований к порядку проведения выборов.
Выборы в Европейский парламент проводятся в последний год пятилетнего срока полномочий Европейского парламента предыдущего созыва. Если выборы в этот год не могут быть проведены, Совет может по единогласному решению, согласованному с Европейским парламентом, назначить проведение выборов в период не более чем за два месяца до начала либо в течение одного месяца после окончания указанного года (там же: ч. 2 ст. 10).
Даты проведения выборов в Европейский парламент определяются каждым из государств-участников в пределах тех четырех дней (с четверга по воскресенье), которые установлены решением Совета. Решение Совета о назначении четырехдневного периода проведения выборов в Европейский парламент может быть принято только единогласно по согласованию с Европейским парламентом (там же: ч. 1 ст. 9 и ч. 1 ст. 10).
В 2004 году выборы в Европейский парламент были проведены в следующие даты:
10 июня - Великобритания, Нидерланды;
11 июня - Ирландия, Чехия <*>;
--------------------------------
<*> В Чехии выборы проводились в течение двух дней - 11 и 12 июня 2004 г.
12 июня - Латвия, Мальта;
13 июня - Австрия, Бельгия, Венгрия, Германия, Греция, Дания, Испания, Италия, Кипр, Литва, Люксембург, Польша, Португалия, Словакия, Словения, Финляндия, Франция, Швеция и Эстония.
Гарантии всеобщего избирательного права. Правовые акты Европейского союза не раскрывают содержания принципа всеобщего избирательного права. Отчасти это объясняется тем обстоятельством, что в большей части государств - участников Союза действуют единые конституционные нормы о равном и всеобщем избирательном праве для всех граждан, достигших возраста 18 лет.
По этой причине Акт о выборах депутатов Европейского парламента всеобщим прямым голосованием ограничивается только общей формулой о всеобщности избирательного права (ч. 3 ст. 1) и указанием на то, что на выборах избиратели могут осуществить свое право голоса только один раз (ст. 8).
Более подробно регламентируется право граждан Европейского союза на участие в выборах в тех государствах - участниках Союза, гражданами которых они не являются.
Так, ст. 39 Хартии Европейского союза об основных правах 2000 г. и ст. II-99 проекта Конституции закрепляют это право в следующих нормах:
"Каждый гражданин Союза имеет право голосовать и быть кандидатом на выборах в Европейский парламент в том государстве-участнике, где он или она проживает, на тех же началах, что и граждане этого государства.
2. Члены Европейского парламента должны избираться на прямых всеобщих выборах при свободном и тайном голосовании".
О праве граждан Европейского союза участвовать в выборах в другом государстве - участнике Союза по месту постоянного проживания. Порядок осуществления и гарантии осуществления указанного права закреплены в отдельном акте - Директиве Совета N 93/109 EC от 6 декабря 1993 г. "О детальных условиях осуществления права избирать и права быть кандидатом на выборах Европейского парламента для граждан Союза, которые проживают в тех государствах-участниках, гражданами которых они не являются".
Чтобы осуществить право голоса по месту постоянного проживания, гражданин Европейского союза должен заявить о своем желании участвовать в выборах (ч. 1 ст. 8 Директивы Совета от 6 декабря 1993 г.).
Для регистрации в списках избирателей должны быть представлены те же документы, которые государство - участник Союза может потребовать от собственных граждан. Кроме того, должно быть представлено заявление, где будет указано:
"(a) гражданство лица и адрес его постоянного проживания на территории государства-участника Европейского союза;
(b) если такая информация запрашивается - избирательный участок, где его имя в последний раз было внесено в списки избирателей на территории того государства, гражданином которого он является;
(c) что он будет участвовать в выборах только по месту своего постоянного проживания".
Директива Совета допускает ограничение права граждан Европейского союза участвовать в выборах Европейского парламента по месту своего постоянного проживания, если количество таких граждан превышает 20% от общей численности избирателей, зарегистрированных в государстве - участнике Союза.
В этом случае право на участие в выборах может быть предоставлено только тем лицам, которые проживают в этом государстве длительное время. Но такой ценз оседлости не должен превышать пяти лет (ч. 1 ст. 14 Директивы Совета от 6 декабря 1993 г.). На выборах 2004 г. указанным правом воспользовался Люксембург.
Оценивая Директиву Совета от 6 декабря 1993 г., следует отметить фрагментарность ее регулирования, что не позволяет должным образом не только обеспечить права избирателей, но и исключить возможные злоупотребления с их стороны. Так, Директива оставляет нерешенным вопрос об осуществлении избирательного права теми лицами, которые имеют гражданство двух государств - участников Европейского союза.
Не определяется в Директиве и что понимается под "местом постоянного проживания". В результате, многие потенциальные избиратели лишаются возможности осуществить свое право голоса.
К дефектам правового регулирования следует отнести также несовершенство существующей информационной системы обмена данными об избирателях, действующей между государствами - участниками Европейского союза.
О проблеме обеспечения активности избирателей. Все возрастающая пассивность избирателей - одна из наиболее сложных проблем, стоящих перед Европейским союзом. Касаясь этой темы после выборов 1999 г., Европейская комиссия, в частности, рекомендовала следующие меры:
"Комиссия призывает все государства-участники, в которых еще нет такой практики, рассылать по почте приглашения участвовать в выборах тем избирателям Союза, которые постоянно проживают на их территории. Там, где это возможно, государства-участники должны позволять гражданам регистрировать себя в списках избирателей только посредством заполнения формы и отправки такой формы по почте. Комиссия полагает, что должны быть изучены любые иные возможности, в частности, по вручению гражданам Союза форм заявок о включении в списки избирателей в любых случаях, когда они обращаются по каким-либо вопросам к местным или центральным органам власти. Сейчас необходимо сконцентрировать усилия на поощрении избирателей и на оказании им помощи при регистрации в качестве избирателей в том государстве - участнике Европейского союза, где они проживают, а также на информировании избирателей о праве избирать и быть избранными на выборах..." (Коммюнике Комиссии о применении Директивы от 6 декабря 1993 г. на июньских 1999 г. выборах Европейского парламента).
Предпринятые Комиссией меры заметного успеха не принесли. Более того, проблема обеспечения участия избирателей в выборах Европейского парламента еще более усугубилась. Так, если на первых выборах 1979 г. участвовало 63% избирателей, то на последующих выборах этот показатель неуклонно падал:
1984 г. - 61%;
1989 г. - 58,5%;
1994 г. - 56,8%;
1999 г. - 49,8%;
2004 г. - 45,7% избирателей.
В отдельных странах Европейского союза показатель участия избирателей в выборах 2004 г. был следующим: (см. табл. 2).
Таблица 2
-----------------T--------------------T------------------------¬
¦ Страна ¦ Количество ¦ Процентное соотношение ¦
¦ ¦ зарегистрированных ¦ избирателей, принявших ¦
¦ ¦ избирателей ¦ участие в выборах ¦
+----------------+--------------------+------------------------+

КРИМИНОЛОГИЯ И ПРОБЛЕМЫ ДЕКРИМИНАЛИЗАЦИИ  »
Комментарии к законам »
Читайте также