ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ КАК МЕРА АДМИНИСТРАТИВНОГО НАКАЗАНИЯ

И.В. МАКСИМОВ
Максимов И.В., заведующий кафедрой конституционного и административного права Астраханского государственного технического университета, кандидат юридических наук.
Мера любой юридической ответственности выражается санкцией, являющейся по своей логической природе нормативным определением меры государственного принуждения, применяемой в случае правонарушения и содержащей его итоговую правовую оценку <*>. В свою очередь, административная ответственность выражается в наступлении для правонарушителя таких отрицательных последствий (в виде административных санкций), характер и содержание которых предопределяются конкретными целями административного принуждения. Установленный административно-деликтным законом перечень административных наказаний начинается с предупреждения как наиболее ограниченного вида административного вмешательства в правовой статус личности. В то же время по причине отрицания наказательных свойств указанной меры законодательство отдельных государств ближнего зарубежья, ранее применявших ее, отказалось от предупреждения как меры административной ответственности <**>.
--------------------------------
<*> См.: Теория государства и права: Учебник. 3-е изд., расшир. и доп. / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2000. С. 512.
<**> См.: Ст. 23 Кодекса Республики Узбекистан об административной ответственности от 22 сентября 1994 г. N 2014-XII (в ред. от 30 августа 2003 г.) // Ведомости Верховного Совета Республики Узбекистан. 1995. N 3. Ст. 6; Ведомости Олий Мажлиса Республики Узбекистан. 2003. N 9 - 10. Ст. 149.
Как мера административной ответственности предупреждение известно отечественному законодательству с середины первой половины прошлого столетия. Впервые предупреждение как мера административного взыскания было закреплено Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 28 июня 1926 г. "Об издании местными исполкомами и городскими Советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке" <*>, которым за нарушение обязательных постановлений допускалось применение также таких взысканий, как штраф и принудительные работы. Само же предупреждение применялось в административном порядке в случае, если правоприменитель приходит к выводу о незначительности нарушения, нецелесообразности применения штрафа либо принудительных работ, недостаточной осведомленности нарушителя и т.п.
--------------------------------
<*> СУ РСФСР. 1926. N 39. Ст. 304.
Постепенно предупреждение как мера административного взыскания получает усиленное применение в практике административного воздействия на лиц, совершивших незначительные административные правонарушения, для целей показательности гуманизации административно-наказательной политики социалистического государства в годы послереволюционного строительства <*>. При формулировании на достаточно абстрактном уровне составов административных правонарушений законодатель зачастую формулировал санкцию соответствующей статьи с указанием на целый ряд недифференцированных административных взысканий, ориентируя тем самым правоприменителя на широкий выбор альтернативных средств административно-карательного воздействия. Так, например, при установлении административной ответственности нанимателей по обязательным постановлениям, издаваемым Народным Комиссариатом Труда РСФСР, предусматривалось, что за их нарушение в случаях, когда таковые не влекли за собой тяжелых последствий для трудящихся и не являются повторными, Народный Комиссариат Труда РСФСР мог устанавливать такие виды административных взысканий, как: а) за нарушения, совершаемые в городах и промышленных предприятиях, находящихся вне городов, - предупреждение, штраф не свыше 100 рублей или принудительные работы на срок до одного месяца; б) за нарушения, совершаемые в сельских местностях, - предупреждение, штраф не свыше 10 рублей или принудительные работы на срок до двух недель <**>.
--------------------------------
<*> См. об этом: Якуба О.М. Административная ответственность по советскому праву в свете дальнейшего усиления охраны прав личности: Дисс... д-ра юрид. наук. Харьков, 1963. С. 143.
<**> См.: Ст. 2 Постановления СНК РСФСР от 27 апреля 1928 г. "Об административной ответственности нанимателей по обязательным постановлениям, издаваемым Народным Комиссариатом Труда РСФСР" // СУ РСФСР. 1928. N 103. Ст. 651.
Предупреждение как мера административной ответственности фигурировала и в уголовном законодательстве. Как реакцию на нарушение правил, охраняющих народное здравие, общественную безопасность и порядок, Уголовный кодекс РСФСР редакции 1926 года предусматривал предупреждение или принудительные работы на срок до одного месяца или штраф до 100 рублей, налагаемые в административном порядке, за "нарушение обязательных постановлений местных органов власти, издаваемых ими в пределах установленной законом компетенции, а равно постановлений, приказов и инструкций отдельных ведомств, издаваемых по уполномочиям законодательных органов, если в них специально оговорено право на установление административных взысканий" <*>.
--------------------------------
<*> См.: Ст. 192 Уголовного кодекса РСФСР редакции 1926 года, введенного в действие Постановлением ВЦИК от 22 ноября 1926 г. "О введении в действие Уголовного кодекса РСФСР в редакции 1926 года" // СУ РСФСР. 1926. N 80. Ст. 600.
На распространенность использования в то время предупреждения как меры административного взыскания указывает и Д.Н. Бахрах <*>, приводя статистические данные, опубликованные в 1929 году в специальной юридической литературе. Так, уже в 1927 году было предупреждено 2,3% всех виновных (привлеченных к административной ответственности), а в 1928 году - 4,8%. Хотя, как писала О.М. Якуба, в течение ряда лет рассматриваемая мера применялась в административной практике очень редко, что "свидетельствовало о недооценке средств морального воздействия" <**>. С последним утверждением трудно согласиться, поскольку в дальнейшем под необходимостью ограничения наложения взыскания в административном порядке в общем ряду со штрафом и принудительными работами оказалось и предупреждение, как часто соотносимая с ними мера административного воздействия. В частности, ст. 2 Постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 30 апреля 1928 г. "Об ограничении наложения взысканий в административном порядке" устанавливалось, что наложение в административном порядке взысканий в виде штрафов, принудительных работ или предупреждений допускалось исключительно в случаях, если эти взыскания: а) прямо установлены законодательством Союза ССР, законодательством РСФСР, а равно законодательством автономных республик; б) установлены инструкциями и постановлениями ведомств Союза ССР и РСФСР в случаях и пределах, определяемых законом; в) установлены обязательными постановлениями местных исполнительных комитетов, советов, революционных комитетов и других соответствующих им местных органов в случаях и пределах, определяемых законом <***>.
--------------------------------
<*> См. подробнее: Бахрах Д.Н. Административное принуждение в СССР, его виды и основные тенденции развития: Дисс... д-ра юрид. наук. Пермь, 1971. С. 380.
<**> См.: Якуба О.М. Указ. соч. С. 144.
<***> СУ РСФСР. 1928. N 50. Ст. 379.
Отечественному законодательству предупреждение было известно и как взыскание, налагаемое в дисциплинарном порядке, за нарушение внутриорганизационных (локальных) правил. Так, например, за "бесхозяйственное и нерадивое отношение к общественному имуществу, за невыход без уважительных причин на работу, за недоброкачественную работу и за другие нарушения трудовой дисциплины и устава" правление сельскохозяйственной артели имело право налагать на виновных такие взыскания, как, например, "переделать недоброкачественную работу без начисления трудодней, предупреждение, выговор, порицание на общем собрании, занесение на черную доску, штраф в размере до 5 трудодней, перемещение на низшую работу, временное отстранение от работы" <*>.
--------------------------------
<*> См.: П. 17 Примерного устава сельскохозяйственной артели, утвержденного Постановлением СНК СССР и ВКП(б) от 17 февраля 1935 г. "Примерный устав сельскохозяйственной артели, принятый Вторым Всесоюзным Съездом колхозников-ударников и утвержденный Советом Народных Комиссаров Союза ССР и Центральным Комитетом ВКП(б) 17 февраля 1935 г." // СЗ СССР. 1935. N 11. Ст. 82. См. также ст. 20 Примерного устава сельскохозяйственного потребительского общества (сельпо), утвержденного Постановлением СНК СССР и ВКП(б) от 25 января 1939 г. N 137 "О работе потребительской кооперации" // Документ СПС "": Документы СССР.
Вместе с тем нормативный характер предупреждения, придаваемый законодательством социалистического периода, свидетельствовал о том, что данная мера выполняла профилактическую роль, как бы предваряя собою применение к лицу в случае повторного им нарушения аналогичных административно-властных предписаний более сурового не только административного взыскания, но и уголовного наказания <*>. Кроме того, предупреждение как мера административной ответственности регламентировалось в системной связи со штрафом, выполняя, таким образом, функцию альтернативы последнему в тех случаях, когда, исходя из внутреннего убеждения правоприменителя, применение предупреждения является достаточным для достижения целей исправления правонарушителя при незначительности нарушения. Такие характер и назначение предупреждения в системе мер административно-властного воздействия сохранялись за ним вплоть до последней ревизии административно-деликтного законодательства <**>. Принятые в 1980 году Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях впервые закрепили в рамках единого правового регулирования систему административных взысканий, к числу которых было отнесено и предупреждение. По такой же схеме регулирования пошел и республиканский законодатель, приняв в 1984 году КоАП РСФСР. Вместе с тем ни союзный, ни республиканский кодифицированные законы не давали четкого определения предупреждения как меры административного взыскания, делая лишь указание на форму и способы его фиксации.
--------------------------------
<*> См., например: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 1 октября 1971 г. "Об усилении ответственности за распространение венерических заболеваний" // Ведомости ВС СССР. 1971. N 40. Ст. 392.
<**> См., например: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 27 марта 1965 г. "Об административной ответственности должностных лиц за расточительное расходование электрической и тепловой энергии" // Ведомости ВС СССР. 1965. N 13. Ст. 166; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 25 апреля 1974 г. N 5928-VIII "Об усилении борьбы с наркоманией" // Ведомости ВС СССР. 1974. N 18. Ст. 275; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 10 мая 1979 г. "Об административной ответственности за нарушение правил охраны магистральных трубопроводов" // Ведомости ВС СССР. 1979. N 20. Ст. 369.
Впервые же понятие предупреждения как меры административной ответственности было дано в КоАП РФ, хотя сам характер такой меры ответственности не изменился. В нем предупреждение определяется как мера административного наказания, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица и выносимая в письменной форме (ст. 3.4 КоАП РФ).
Определяя предупреждение как вид административного наказания, законодатель оценивает его как меру ответственности за совершение административного правонарушения в ряду с другими административными наказаниями. Следовательно, как и другим мерам административной ответственности, предупреждению присущи соответствующие признаки административно-властного принуждения.
Публично-правовое содержание предупреждения обусловливается тем, что данная мера административного наказания применяется властно-обязывающим образом, т.е. властным субъектом государства (органом государства, его должностным лицом), полномочным налагать административные наказания, к физическим или юридическим лицам как субъектам, находящимся в рамках (условиях) административной ответственности в состоянии подчинения.
Будучи выраженным в законе, предупреждение рассматривается государством как итоговая негативная реакция на деяние, признаваемое и характеризуемое как административное правонарушение, т.е. противоправное, виновное, общественно вредное действие (бездействие) физического или юридического лица, преследуемое административно-деликтным законом под угрозой административного наказания. Как санкция за совершение административного правонарушения предупреждение предусматривается 69 статьями Особенной части КоАП РФ, включающими 89 составов административных правонарушений <*>.
--------------------------------
<*> Так, в действующем КоАП РФ структура административной ответственности с применением предупреждения как меры административного наказания предусматривается за совершение: административных правонарушений, посягающих на права граждан, санкциями 2 статей (ст. ст. 5.35 и 5.38); административных правонарушений, посягающих на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность, - 1 статьи (ст. 6.3); административных правонарушений в области охраны собственности - 2 статей (ст. ст. 7.2 и 7.21); административных правонарушений в области охраны окружающей природной среды и природопользования - 1 статьи (ст. 8.29); административных правонарушений на транспорте - 5 статей (ст. ст. 11.1, 11.3, 11.7, 11.17 и 11.21); административных правонарушений в области дорожного движения - 20 статей (ст. ст. 12.1 - 12.6, 12.9, 12.11, 12.13, 12.14, 12.16 - 12.23, 12.28 и 12.29); административных правонарушений в области связи и информации - 6 статей (ст. ст. 13.2, 13.4, 13.5, 13.11, 13.20 и 13.22); административных правонарушений в области предпринимательской деятельности - 2 статей (ст. 14.25 и 14.27); административных правонарушений в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг - 1 статьи (ст. 15.26); административных правонарушений в области таможенного дела (нарушения таможенных правил) - 4 статей (ст. ст. 16.4, 16.5, 16.10 и 16.12); административных правонарушений, посягающих на институты государственной власти, - 2 статей (ст. ст. 17.6 и 17.11); административных правонарушений в области защиты государственной границы РФ и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории РФ - 7 статей (ст. ст. 18.1 - 18.4, 18.9, 18.11 и 18.12); административных правонарушений против порядка управления - 10 статей (ст. ст. 19.1, 19.2, 19.4, 19.9, 19.15 - 19.17, 19.22, 19.24 и 19.25); административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, - 3 статей (ст. ст. 20.4, 20.8 и 20.11); административных правонарушений в области воинского учета - 3 статей (ст. ст. 21.5 - 21.7) - см.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря

ПРАВОВОЙ СТАТУС ТОВАРНЫХ СКЛАДОВ ПО РОССИЙСКОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ  »
Комментарии к законам »
Читайте также