КОСВЕННОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КАМПАНИЙ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В РОССИИ

ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В РОССИИ
О.В. РОМАНЕНКО
Центральным институтом правового регулирования финансирования избирательных кампаний политических партий является институт избирательных фондов. В соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <*> (далее - Закон об основных гарантиях избирательных прав) избирательный фонд является единственным каналом поступления и расходования денежных средств, предназначенных на финансирование избирательной кампании. В то же время законодательство полностью не запрещает и косвенное финансирование избирательной кампании и устанавливает исчерпывающий перечень его источников.
--------------------------------
<*> См.: Российская газета. 2002. N 106.
Косвенное частное финансирование может осуществляться только одним способом - посредством добровольного бесплатного личного выполнения гражданином работ, оказания услуг без привлечения третьих лиц (п. 5 ст. 59 Закона об основных гарантиях избирательных прав). На практике эта норма создает определенные трудности для разграничения законной косвенной поддержки партий и их финансирования минуя избирательный фонд, являющегося правонарушением. Решение указанной проблемы является необходимой предпосылкой для правильной квалификации действий частных лиц, осуществляющих материальную поддержу партий, законности и обоснованности применения к нарушителям мер юридической ответственности.
Следует отметить, что формулировка "добровольное бесплатное личное выполнение гражданином работ, оказание им услуг по подготовке и проведению выборов без привлечения третьих лиц" представляется не вполне удачной в технико-юридическом отношении. С одной стороны, выборы определяются Законом об основных гарантиях избирательных прав как одна из форм прямого волеизъявления народа (ст. 2), что существенно сужает круг отношений, на которые распространяется действие этой нормы. С другой стороны, подготовку и проведение выборов, согласно Закону, осуществляют избирательные комиссии, а не партии и кандидаты. Поэтому представляется более правильным говорить о финансировании через избирательный фонд применительно лишь к подготовке и проведению избирательной кампании кандидата, партии.
Стоимость лично выполненных работ, оказанных услуг Законом не ограничивается. Одинаково правомерны услуги распространителя агитационных материалов и юриста, хотя их цена в обычном гражданском обороте существенно различается. Поэтому ссылка на это положение фактически позволяет партиям, кандидатам оплачивать наличными деньгами дорогостоящие предвыборные услуги юристов, бухгалтеров, политических консультантов минуя избирательный фонд, поскольку доказать такие факты весьма сложно.
Законом запрещается любая финансовая (материальная) поддержка кандидатов, избирательных объединений (блоков) помимо избирательных фондов. Указание на материальную поддержку по смыслу Закона означает предоставление имущества (автомобилей, оргтехники, помещений, расходных материалов и т.д.) для целей выдвижения или избрания. Использование соответствующего имущества должно быть оплачено из избирательного фонда <*>.
--------------------------------
<*> См.: Комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" / Под ред. В.И. Васильева, А.А. Вешнякова, В.И. Лысенко. М., 1999. С. 389.
На практике же преобладает расширительное толкование права гражданина лично выполнять работы, оказывать услуги. Разовое оказание услуг, например, с использованием личного автомобиля, компьютера или квартиры гражданина обычно не рассматривается как нарушение. То есть при решении вопроса о соблюдении или нарушении этой нормы учитывается количество оказанных услуг, объем выполненных работ <*>. Такой подход, однако, в известной степени противоречит закону и способен повлечь нарушение равноправия как избирателей, так и кандидатов, партий.
--------------------------------
<*> См.: Колюшин Е.И. Новому веку - выборы без грязных денег // Журнал о выборах. 2001. N 3. С. 19.
Поэтому в законе следует закрепить четкие критерии правомерности оказания поддержки такого рода. В частности, должен действовать общий запрет использования гражданином своего имущества, за исключением случаев, когда его стоимость незначительна (например, менее 2 - 3 МРОТ). В законе можно также указать, что все транспортные, командировочные и прочие расходы, которые производит гражданин при осуществлении деятельности в поддержку партии, кандидата, подлежат оплате из средств избирательного фонда. В этом случае он, как правило, привлекает третьих лиц (транспортные организации, гостиницы и т.д.), что запрещено законом. Это позволит привлечь к ответственности лиц, финансирующих массовые организованные мероприятия в поддержку определенных партий, кандидатов с участием большого числа граждан, которые агитируют, осуществляют функции наблюдателей и т.п. якобы бесплатно. При этом они, как правило, постоянно проживают в другом регионе, а все их поездки, питание, проживание и другие расходы оплачиваются "теневыми" спонсорами избирательной кампании. Критерием допустимости выполнения работы, оказания услуги может быть также ее стоимость, точнее, минимальная сумма, ниже которой поддержка будет правомерной в силу ее малозначительности.
Государственная поддержка партий и кандидатов на выборах, напротив, осуществляется преимущественно в косвенной форме - путем бесплатного предоставления партиям разного рода услуг для целей избирательной кампании. Объемы такого финансирования многократно превышают суммы партийных расходов из средств избирательных фондов <*>. Поэтому исследование финансово-правовых аспектов косвенной поддержки представляется весьма актуальным, тем более что этому вопросу в литературе пока уделяется недостаточно внимания.
--------------------------------
<*> Речь идет об официальных данных финансовых отчетов партий.
Косвенная поддержка избирательных кампаний партий и кандидатов осуществляется через такие каналы, как бесплатное предоставление государственными и муниципальными органами помещений для встреч с избирателями и мест для размещения печатных агитационных материалов, обеспечение бесплатного доступа к СМИ, налоговые льготы.
Избирательное законодательство предусматривает, что органы государственной власти и местного самоуправления бесплатно предоставляют во временное пользование кандидатов и партий помещения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, для встреч с избирателями, проведения иных массовых предвыборных мероприятий. При этом установленное обременение имущества касается как собственников, так и владельцев (п. 3 ст. 53 Закона об основных гарантиях избирательных прав). Хотя Закон ничего не говорит о компенсации законным владельцам (например, арендующим помещение) сопряженных расходов, необходимость ее выплаты вытекает из требований Конституции РФ. В Законе также не учитываются субъекты права собственности, что может нарушить конституционные гарантии прав соответствующих собственников (Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования).
Следует подчеркнуть, что в случае, если помещение было предоставлено для проведения предвыборных мероприятий одному из кандидатов, партий, собственник, владелец не вправе отказать другим партиям, кандидатам в его предоставлении на таких же условиях (п. 4 ст. 53 Закона об основных гарантиях избирательных прав). Это требование распространяется также на организации, имеющие государственную и (или) муниципальную долю в своем уставном (складочном) капитале, превышающую 30% на день официального опубликования решения о назначении выборов. Однако в этой части оно противоречит п. 5 ст. 59 Закона, где прямо запрещается бесплатное выполнение юридическими лицами любых предвыборных работ, оказание услуг. В результате возникает неопределенность, привлекать ли такую организацию к административной ответственности за финансирование избирательной кампании партии, кандидата минуя избирательный фонд или обязывать ее предоставить помещение иным кандидатам, партиям. На практике возможно одновременно и то и другое, хотя последнее также формально противоречит п. 5 ст. 59 Закона об основных гарантиях избирательных прав.
Важнейшее значение при проведении избирательных кампаний имеет предоставление бесплатного эфирного времени и печатной площади для целей предвыборной агитации. С агитацией, как отмечают С.А. Авакьян и М.В. Прохоров, связаны главные моменты избирательного процесса. Характеристика стадий выдвижения и агитации дает цельное и всеобъемлющее представление о конституционно-правовом регулировании участия политических партий в избирательном процессе <*>. Однако агитация невозможна без соответствующего финансового обеспечения, что предопределяет ее неразрывную связь с институтом финансирования выборов.
--------------------------------
<*> См.: Авакьян С.А., Прохоров М.В. Избирательный процесс и общественные объединения: к выборам депутатов Государственной Думы. М., 1999. С. 23.
Для более краткого изложения в Законе об основных гарантиях избирательных прав введено новое понятие - "государственные и муниципальные организации телерадиовещания и периодические печатные издания", на которые и возложена обязанность по предоставлению бесплатного эфирного времени, печатной площади. Организация телерадиовещания, периодическое печатное издание признаются государственными (муниципальными) в следующих случаях:
а) если за год, предшествующий дню официального опубликования решения о назначении выборов, им оказывалась государственная поддержка в форме субсидий и (или) субвенций на текущее функционирование за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального бюджета);
б) если среди учредителей организации телерадиовещания (редакции периодического печатного издания) имеются государственные (муниципальные) органы, организации;
в) если в уставном (складочном) капитале организации телерадиовещания, редакции периодического печатного издания на день официального опубликования решения о назначении выборов имеется государственная доля.
На практике возможна ситуация, когда СМИ признается одновременно муниципальным и государственным. Например, одним из учредителей районной (городской) газеты является орган местного самоуправления, и ей оказывается целевая государственная поддержка в соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. N 177-ФЗ "Об экономической поддержке районных (городских) газет". В этом Законе, правда, сказано, что средства выделяются из федерального бюджета в форме дотаций (ст. ст. 5, 6). Однако согласно Бюджетному кодексу РФ эти средства являются субсидиями, в то время как дотации - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня (ст. 6).
В новом Законе об основных гарантиях избирательных прав расширен перечень СМИ, обязанных предоставлять бесплатное эфирное время, печатную площадь - за счет телерадиокомпаний и периодических печатных изданий с государственным (муниципальным) участием в уставном (складочном) капитале. Вместе с тем большинство таких СМИ их предоставляли и раньше, поскольку их учредителями (соучредителями) выступали, как правило, государственные (муниципальные) органы и (или) организации.
Другая новелла Закона об основных гарантиях избирательных прав касается организаций, получающих от государства финансовую поддержку. Законодатель отказался от установления объема бюджетного финансирования СМИ, при котором они должны бесплатно оказывать свои услуги. В то же время уточнено, что оно должно осуществляться в форме субсидий или субвенций на текущее функционирование за счет федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации, муниципального бюджета.
Таким образом, новый Закон вносит необходимую определенность в регулирование этого вопроса. Закон об основных гарантиях избирательных прав 1997 г. обязывал бесплатно предоставлять эфирное время и печатные площади СМИ, финансируемые не менее чем на 15% их бюджета за счет средств, выделенных органами государственной власти или местного самоуправления. Закон не раскрывал понятие этих средств, а практика породила его расширительное толкование. Под ним могло пониматься "и выделение... государственных дотаций, и государственные (федеральные, субъектов Российской Федерации) и муниципальные заказы, и финансирование специальных программ на телевидении и радио..." <*>.
--------------------------------
<*> Комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" / Под ред. В.И. Васильева, А.А. Вешнякова, В.И. Лысенко. М., 1999. С. 331 - 332.
Ключевым является вопрос о том, за счет каких средств должны оплачиваться расходы организаций телерадиовещания и периодических печатных изданий, связанные с предоставлением партиям и кандидатам бесплатного эфирного времени, печатной площади. Согласно Закону об основных гарантиях избирательных прав 1997 г. они покрывались за счет текущего бюджетного финансирования соответствующих СМИ (п. 5 ст. 40, п. 1 ст. 41). Из этого положения косвенно вытекало право СМИ, не получивших бюджетные средства, не предоставлять бесплатное эфирное время, печатную площадь. В их числе могли быть и СМИ, учредителями (соучредителями) которых являются государственные органы, организации. Со ссылкой на фактическое отсутствие бюджетного финансирования нередко отказывались предоставлять бесплатное эфирное время также телерадиокомпании, ассигнования которым предусматривались в соответствующих бюджетах.
На практике такие СМИ, с учетом прямого указания Закона, все же предоставляли по требованиям избирательных комиссий бесплатное эфирное время, печатную площадь. Кроме того, Закон содержит норму, стимулирующую их предоставление. Общий объем платного эфирного времени, печатной площади не может превышать их объем, предоставленный бесплатно. Если телерадиокомпания хочет получить доходы от политической рекламы на выборах, она вынуждена предоставлять эфирное время бесплатно.
В то же время подход законодателя к проблеме источников финансирования указанных расходов принципиально изменился. В соответствии с новым Законом об основных гарантиях избирательных прав они относятся на результаты деятельности соответствующих организаций телерадиовещания и редакций периодических печатных изданий. Это положение распространяется одинаково на все СМИ, предоставляющие бесплатное эфирное время, печатную площадь, т.е. как на государственные организации, так и на иные юридические лица - субъекты частного права.
Вместе с тем необходимо учитывать, что СМИ, учрежденные (созданные) с участием государства (муниципального образования) в форме хозяйственных обществ или товариществ, в том числе путем приватизации, называются

ВЫДВИЖЕНИЕ И РЕГИСТРАЦИЯ КАНДИДАТОВ: ОБНОВЛЕННОЕ ФЕДЕРАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И НОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ  »
Комментарии к законам »
Читайте также