ОСНОВЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КАМПАНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.Н. ЧУЧЕЛИНА
Анализируя практику проведения избирательных кампаний в нашей стране в последнее время, можно отметить, что, несмотря на перманентное реформирование законодательства, по-прежнему остаются неурегулированными многие вопросы, возникающие на разных стадиях избирательного процесса. Не является исключением финансирование выборов. Впрочем, даже детальное законодательное регулирование порядка финансирования избирательной кампании, тем не менее, не способно устранить все нарушения и противоречия, так как для решения этих проблем недостаточно усилий одного лишь законодателя. Необходимо неукоснительное соблюдение законодательства всеми субъектами избирательного процесса, достичь которого на практике удается далеко не всегда.
К сожалению, большинство кандидатов в ходе выборов допускают те или иные финансовые нарушения, причина которых заключается не столько в несовершенстве действующего избирательного законодательства, сколько в низком уровне правовой культуры участников избирательного процесса в целом.
В июне 2002 г. был принят новый Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав) <*>, заменивший Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. Практика его применения еще не сложилась, но Закон содержит много нововведений, в том числе в области финансирования выборов.
--------------------------------
<*> Федеральный закон устанавливает общие условия финансирования выборов, которые дополняются положениями иных федеральных законов, законов субъектов Федерации, иных нормативно-правовых актов. Например, при выборах в федеральные органы государственной власти порядок открытия и ведения специальных избирательных счетов, а также учета средств специальных избирательных фондов и отчетности по этим средствам устанавливается Центральной избирательной комиссией по согласованию с Центральным банком РФ.
Финансирование выборов включает в себя прямое и косвенное финансирование избирательной кампании, а также иное поддающееся финансовой оценке материальное обеспечение подготовки и проведения выборов, не ограниченное рамками избирательной кампании.
Прямое финансирование выборов - обеспечивающие выборы финансовые действия: перечисление, поступление, расходование, учет денежных средств, отчетность и другие действия, влекущие за собой движение бюджетных и иных финансовых ресурсов государства, организаций, граждан.
Косвенное финансирование выборов связано с оказанием материальной поддержки кандидатам, политическим партиям, предоставлением бесплатного эфирного времени для целей выборов, распространением бесплатной информации о кандидатах, предоставлением налоговых льгот, содержанием избирательных комиссий, информационных систем, направленных на обеспечение выборов <*>.
--------------------------------
<*> См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Отв. ред. А.В. Иванченко. М., 1999. С. 359 - 360.
Для кандидата или избирательного объединения (блока) процесс финансирования начинается с создания избирательного фонда. Кандидаты обязаны создавать избирательные фонды в течение четко установленного законом времени, а именно в период после письменного уведомления соответствующей избирательной комиссии об их выдвижении (самовыдвижении) до их регистрации этой избирательной комиссией. Избирательные объединения, избирательные блоки, выдвинувшие списки кандидатов, должны создавать избирательные фонды после регистрации их уполномоченных представителей, в том числе по финансовым вопросам, соответствующими избирательными комиссиями.
Следует сказать, что кандидаты вправе, а избирательные объединения и избирательные блоки обязаны назначать уполномоченных представителей по финансовым вопросам, которые затем регистрируются соответствующей избирательной комиссией (п. 3 ст. 58 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав). Для этого кандидат, представитель избирательного объединения, избирательного блока представляет в избирательную комиссию заявление о назначении уполномоченным представителем по финансовым вопросам определенного физического лица, а последнее в письменной форме дает согласие на выполнение своих обязанностей. Возможно назначение нескольких представителей по финансовым вопросам.
Для создания избирательного фонда в избирательную комиссию должно быть направлено уведомление от кандидата, представителя избирательного объединения, избирательного блока, в котором сообщается о намерении создать избирательный фонд путем открытия специального избирательного счета. Рассмотрев уведомление, соответствующая избирательная комиссия дает разрешение на открытие специального избирательного счета, куда перечисляются все денежные средства, образующие избирательный фонд. Счет может быть открыт самим кандидатом либо его уполномоченным представителем по финансовым вопросам, уполномоченным представителем по финансовым вопросам избирательного объединения, избирательного блока в филиалах Сберегательного банка РФ, а при их отсутствии - в других кредитных организациях, расположенных на территории избирательного округа, по согласованию с соответствующей избирательной комиссией.
Создание избирательного фонда является обязательным при проведении избирательной кампании. Закон устанавливает два исключения, когда он может не формироваться.
Во-первых, при проведении выборов в органы местного самоуправления законом субъекта Федерации может быть установлено, что кандидат вправе не создавать избирательный фонд при определенном числе избирателей в избирательном округе (но не более пяти тысяч избирателей), если он не будет проводить финансирование своей избирательной кампании. В данном случае кандидат должен в письменной форме уведомить об этом избирательную комиссию.
Во-вторых, кандидаты, баллотирующиеся только в составе списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением, избирательным блоком, не имеют права создавать собственные избирательные фонды (п.п. 1, 4 ст. 58 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав).
После открытия специального избирательного счета начинается непосредственно формирование избирательного фонда путем поступления денежных средств от лиц, исчерпывающий перечень которых дан в Законе. В соответствии с п. 5 ст. 58 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков могут создаваться за счет:
- собственных средств кандидата, избирательного объединения избирательного блока;
- средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, избирательным блоком;
- добровольных пожертвований граждан;
- добровольных пожертвований юридических лиц;
- средств, выделенных кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку соответствующей избирательной комиссией, если это предусмотрено соответствующим законом.
На специальный избирательный счет не могут быть зачислены средства от лиц, не имеющих права вносить пожертвования в избирательный фонд. К ним относятся:
- иностранные государства и иностранные юридические лица;
- иностранные граждане, за исключением постоянно проживающих на территории определенного муниципального образования и имеющих право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане РФ;
- лица без гражданства;
- граждане РФ, не достигшие возраста 18 лет на день голосования;
- российские юридические лица с иностранным участием, если доля последнего в их уставном (складочном) капитале превышает 30% на день официального опубликования решения о назначении выборов (для ОАО - на день составления списков акционеров за предыдущий год), а также учрежденные ими организации;
- международные организации и международные общественные движения;
- органы государственной власти и органы местного самоуправления;
- государственные и муниципальные учреждения и организации;
- юридические лица, имеющие государственную и (или) муниципальную долю в уставном (складочном) капитале, превышающую 30% на день официального опубликования решения о назначении выборов, а также учрежденные ими организации;
- организации, учрежденные государственными и муниципальными органами власти;
- воинские части, военные учреждения и организации, правоохранительные органы;
- благотворительные организации, религиозные объединения и учрежденные ими организации;
- юридические лица, зарегистрированные менее чем за один год до дня голосования;
- анонимные жертвователи <*>.
--------------------------------
<*> Гражданин признается анонимным жертвователем, если при внесении пожертвования не указывает любое из следующих сведений: фамилия, имя, отчество, адрес места жительства, или если он указывает недостоверные сведения о себе; юридическое лицо признается анонимным жертвователем, если им не указано любое из следующих сведений: идентификационный номер налогоплательщика, название, банковские реквизиты или если им указаны недостоверные сведения (п. 6 ст. 58 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав).
Исключение этих лиц из числа имеющих право вносить пожертвования в избирательные фонды представляется оправданным. Иностранные физические и юридические лица, а также лица без гражданства не имеют права участвовать в управлении делами государства, а предоставление им возможности финансировать избирательную кампанию того или иного кандидата путем перечисления пожертвований в дальнейшем может привести к оказанию ими неправомерного влияния на избранного представителя государственной власти. Что касается государственных органов и органов местного самоуправления, учрежденных ими организаций, государственных и муниципальных учреждений и организаций, воинских частей, то они лишены права участвовать в избирательной кампании в целях недопущения нарушений принципа равенства кандидатов.
В настоящее время существует мнение о том, что понятие независимого кандидата в нашей стране - это миф, так как доступ во властные структуры любого уровня возможен либо при наличии крупных финансовых ресурсов у самого кандидата или при поддержке его определенными финансово-промышленными группами, либо при наличии "административного ресурса" (поддержки со стороны действующей власти), интересы которых в первую очередь и будет представлять в случае избрания кандидат.
Ни для кого не секрет, что органы законодательной и исполнительной власти подвергаются влиянию со стороны различных "теневых" олигархических структур. Большинство важных решений в политике (в том числе при проведении выборов на всех уровнях) и экономике принимается с учетом выдвигаемых ими требований, т.е. в России развита мощная лоббистская деятельность. Лоббизм в нашей стране возник еще в советские времена, но сейчас он превратился в реальный механизм воздействия на власть для выражения интересов определенных структур. Как представляется, не стоит относиться к лоббизму как к сугубо негативной деятельности. Например, в США и Западной Европе он давно является полноценным политическим институтом, позволяющим учитывать интересы различных слоев и групп населения при управлении государством. Лоббистская деятельность в этих странах имеет законодательное регулирование, позволяющее контролировать механизмы подобного воздействия на власть.
Попытки принятия соответствующего федерального закона предпринимались и в России. Так, был разработан законопроект, призванный легализовать институт лоббизма и обеспечить "прозрачность" деятельности органов государственной власти. В указанном документе предусматривалась обязательная регистрация в Министерстве юстиции РФ всех лоббистских организаций, действующих во властных структурах. Последние должны были представлять сведения о своих клиентах и размерах финансовых средств, передаваемых им для принятия необходимого решения. Практическую реализацию данного положения представить довольно трудно. К тому же в указанном документе (а работа в этом направлении ведется еще с 1993 г.) не установлены незаконные формы лоббистской деятельности, что лишает его смысла как средства борьбы с коррупцией. Все это, а главное - мощное противодействие самих лоббистских групп и их клиентов законодательному регулированию лоббизма, вряд ли позволит коренным образом изменить сложившуюся ситуацию. Поэтому предсказуемые де-факто безальтернативные выборы и "карманные" депутаты, избирательные кампании которых финансируются заинтересованными "теневыми" структурами, остаются пока печальной реальностью российской политической системы.
Возвращаясь к анализу положений Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, отметим, что ограничение круга лиц, не имеющих права вносить пожертвования в избирательный фонд, призвано, с одной стороны, обеспечить независимость кандидатов от органов государственной власти и органов местного самоуправления и, с другой стороны, не допустить вмешательства в политическую жизнь государства иностранных физических и юридических лиц, а также воспрепятствовать незаконному финансированию выборов.
В конечном счете, эти меры направлены на реализацию принципа равенства кандидатов, хотя в области финансирования избирательной кампании обеспечить такое равенство довольно сложно. Даже имея возможность создавать избирательные фонды на равных условиях, не каждый кандидат может обеспечить должное наполнение своего избирательного фонда денежными средствами. Поэтому действительно равные условия для проведения, например, предвыборной агитации могут быть полностью обеспечены лишь при предоставлении всем зарегистрированным кандидатам на равных условиях и в равном объеме бесплатного эфирного времени и печатной площади в средствах массовой информации. Что касается покупки ими дополнительного эфирного времени (печатной площади), то это возможно лишь при наличии достаточного количества средств на специальном избирательном счете.
Иногда в ходе выборов при отсутствии необходимого количества денежных средств в избирательном фонде и необходимости срочно оплатить какие-либо работы или услуги кандидат или его уполномоченный представитель по финансовым вопросам организуют "экстренное" поступление денежных средств в избирательный фонд, когда несколько граждан вносят пожертвования в установленном избирательном законодательством размере. В избирательной практике даже появилось понятие "выстраивать очередь". Это один из способов формирования избирательного фонда, при котором практически невозможно установить, а тем более доказать, что вносимое гражданином пожертвование предварительно было вручено ему специально для этих целей.
Говоря о порядке наполнения избирательного фонда, следует отметить, что соответствующим законом (в

ДОГОВОР ЗАЙМА - НЕ ПРОДАЖА УСЛУГИ  »
Комментарии к законам »
Читайте также