АДМИНИСТРАТИВНОЕ ВЫДВОРЕНИЕ ЗА ПРЕДЕЛЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН
И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА
А.В. КУРАКИН
А.В. Куракин, преподаватель кафедры административного права и административно-служебной деятельности ОВД, МА МВД России, кандидат юридических наук.
Свобода внешнеэкономической деятельности для российских предпринимателей и открытость российской экономики для иностранных инвестиций, снятие многих административных запретов и ограничений на въезд иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию и пребывание их здесь, развитие деловых связей и туризма - все это повлекло резкое увеличение числа иностранных граждан и лиц без гражданства, приезжающих к нам и проживающих в нашей стране длительное время <*>.
--------------------------------
<*> См.: Маковский А.Л. Вступительная статья // Правовое положение иностранных граждан в России. М., 1996.
Таким образом, в связи с развитием современных международных отношений проблема правового регламентирования выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации приобретает все большее значение, так как далеко не все иностранные граждане и лица без гражданства посещают нашу страну с миролюбивыми целями, о чем свидетельствуют следующие цифровые показатели: так, за три месяца нынешнего года иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории города Москвы было совершено 41357 административных правонарушений, что на 15819 больше, чем за аналогичный период 1999 года, и выдворено за указанный период 1180 человек <*>.
--------------------------------
<*> Сведения по административной практике ОВИР ОУВД, РУВД г. Москвы за январь - март (на 29.03.2000) 2000 года.
В Законе СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР" <*> статья 31 предусматривает "Выдворение из пределов СССР" <**>. Ныне, естественно, этот нормативный акт устарел, и, несмотря на его важность, в современный период он не может урегулировать весь комплекс общественных отношений с участием иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.
--------------------------------
<*> ВВС СССР. 1981. N 26. Ст. 836.
<**> Термин "СССР" употребляется как синоним термина "Россия", поскольку в период с октября 1917 года по декабрь 1991 года Российское государство фактически существовало в границах Союза ССР и являлось правопреемником Российской империи.
Так, статья 31 указанного Закона установила общее правило о выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации. Ее практическая реализация в современный период может быть успешной лишь в том случае, если основные положения законодателя найдут всестороннее и полное отражение в системе подзаконных актов.
Учитывая это, необходимо коротко остановиться на понятии, вкладываемом в категорию "выдворение", поскольку исследование конкретного вопроса практически в любой отрасли знаний требует прежде всего определить понятийный аппарат, с которым предстоит работать. В связи с этим важное значение приобретает прежде всего правильное понимание и истолкование самого понятия "выдворение".
Известно, что в действующих международно-правовых актах употребляется термин "высылка иностранных граждан" как наиболее общее понятие.
Такой термин, в частности, употребляется в Международном пакте "О гражданских и политических правах", принятом Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. (ст. 13). В настоящее время в законодательстве ряда зарубежных государств (Германии, США, Франции, Японии, Швеции, Швейцарии, Финляндии) встречаются следующие термины, обозначающие различные формы удаления из страны пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, совершивших правонарушения: "выселение" (имеется в виду переселение в другой регион страны), "высылка", "выдворение", "изгнание", "принудительная высылка" и др.
Термин "высылка" использовался и в дореволюционном законодательстве царской России <*>. Однако и там различались высылка в административном порядке и высылка по судебным приговорам. В советской (российской) учебной и научной литературе также, как правило, использовалось понятие "высылка за пределы СССР" <**>.
--------------------------------
<*> См.: Об иностранцах в России: Сборник узаконений, трактатов, с относящимися к ним правительственными и судебными разъяснениями / Составитель М.И. Мышь. Спб., 1888. С. 330 - 340.
<**> См., например: Богуславский М.М., Рубанов А.А. Правовое положение иностранцев в СССР. М., 1962. С. 137; Яворский В.Д. Правовое положение иностранцев в СССР: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Киев, 1977. С. 22 и др.
Таким образом, налицо определенная коллизия использования понятий, определяющих деятельность государственных органов по удалению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы территории государства, нарушающих установленные правила пребывания. Думается, что в данной связи необходимо внести определенную ясность, прежде всего в содержание понятия "выдворение", которое употребляется в ст. 31 Закона СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР" и в ст. 24, п. 8, КоАП РСФСР.
По нашему мнению, данная правовая категория применительно к законодательству Российской Федерации должна пониматься в самом широком смысле в качестве синонима традиционно используемого термина "высылка". Это диктуется необходимостью приведения законодательства России в соответствие с международно-правовыми актами, разработанными и принятыми с участием Российской Федерации <*>. Кроме того, нельзя не учитывать и традиционно сложившееся в научной литературе понимание удаления из страны иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушающих установленные государством правила пребывания, как их высылку за пределы территории Российской Федерации.
--------------------------------
<*> См., например: Международный пакт о гражданских и политических правах // Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. N 17. Ст. 291; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах // Сборник международных документов. М., 1997. С. 46 - 51.
Выдворение из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства не является односложным актом. Оно может осуществляться в нескольких основных формах и зависит от категории иностранного гражданина. То есть при классификации иностранных граждан и лиц без гражданства в нашей стране следует учитывать срок пребывания в Российской Федерации (постоянно или временно пребывающие иностранные граждане или лица без гражданства), цель пребывания (туристическая поездка, приглашения родственников или знакомых и т.п.), деликтоспособность (подлежащие ответственности на общих основаниях с гражданами России и пользующиеся дипломатическим иммунитетом) и другие обстоятельства <*>.
--------------------------------
<*> См.: Куракин А.В. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и роль органов внутренних дел в его обеспечении. Автореф. дис. канд. юрид. наук М., 2000. С. 12.
Так, решение о выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших в нашу страну в качестве туристов или по частным делам и уклоняющихся от выезда из Российской Федерации по истечении определенного им срока пребывания, принимает МВД, УВД, ГУВД - субъектов Российской Федерации по согласованию с органами Федеральной службы безопасности и при необходимости с МИД России. Законодательным основанием выдворения является положение ст. 31 Закона СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР" и пункты 37 - 41 Правил пребывания иностранных граждан в СССР, утвержденных Постановлением Кабинета министров СССР от 26 апреля 1991 г. N 212 <*>, а также ведомственные нормативные акты МВД, ФСБ, ФПС России и других государственных органов, чья деятельность непосредственно связана с обеспечением правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в нашей стране.
--------------------------------
<*> СП СССР. 1991. N 12 - 13. Ст. 55.
Письменные ходатайства о выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства перед МВД, УВД, ГУВД субъектов Российской Федерации возбуждают министерства, ведомства, образовательные учреждения и иные организации, осуществляющие прием указанных лиц, незамедлительно при наличии к тому оснований. В случаях, когда иностранный гражданин или лицо без гражданства прибыли в частном порядке или не установлена принимавшая его организация, материалы на выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства оформляются органами внутренних дел по согласованию с органами федеральной службы безопасности.
Несколько отличается порядок выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих в нашей стране. Для их выдворения МВД, УВД, ГУВД - субъекта Российской Федерации подготавливают архивное дело иностранного гражданина и лица без гражданства, к которому приобщаются паспорт (взамен выдается справка), справка с места жительства и работы, постановление о выдворении (два экземпляра) утвержденное руководством МВД, УВД, ГУВД - субъекта Российской Федерации, в котором излагаются основания выдворения. Эти материалы направляются в МВД России, которое, согласовав вопрос о выдворении иностранного гражданина или лица без гражданства с органами ФСБ и МИД России, выносит соответствующее заключение. По получении из МВД России указания о выдворении МВД, УВД, ГУВД объявляет лицу о принятом решении, оформляет выездную визу и сообщает о сроке выезда. При вручении визы лицо предупреждается под расписку о том, что в случае невыезда в указанный срок оно будет выдворено в принудительном порядке.
Порядок выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших в Российскую Федерацию по служебным, частным и иным делам, немного проще. Органы внутренних дел субъектов Российской Федерации, согласовав с органами ФСБ материалы, при отсутствии возражений с их стороны принимают решение, которое оформляется путем утверждения руководством МВД, УВД, ГУВД соответствующего заключения. О принятом решении иностранным гражданам или лицу без гражданства, находящимся в России по частным делам, объявляется на личном приеме. Иностранным гражданам и лицам без гражданства, прибывшим по иным делам, сообщается решение о выдворении, паспорта и въездные визы вручаются в присутствии представителя принимающей организации в течение 24 часов после вынесения заключения. Иностранные граждане и лица без гражданства предупреждаются под расписку о том, что в случае невыезда в указанный в визе срок они выдворяются в принудительном порядке. Выдворению из Российской Федерации в принудительном порядке подлежат также иностранные граждане и лица без гражданства, которым сокращен срок пребывания в нашей стране за нарушения законодательства о правовом положении иностранных граждан, и злостно уклоняющиеся от выезда в указанный им срок. Выдворение под конвоем (в принудительном порядке) осуществляется в настоящее время только с санкции прокурора, за три первых месяца текущего года данный порядок выдворения был применен в городе Москве в отношении 123 иностранных граждан.
Данное правило не распространяется на лиц, пользующихся в соответствии с законодательством России и международными договорами Российской Федерации привилегиями и иммунитетами (п. 42 Правил пребывания иностранных граждан).
Все вышеперечисленные формы выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства применяются на практике. Они отличаются одна от другой объемом и интенсивностью применения принудительных мер. Полагаем, что в разрабатываемых Федеральном законе "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях рассмотренные формы выдворения должны быть четко разграничены.
Помимо этого, необходимо оптимально решить проблему уровня принятия решений о выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации. Сейчас, как мы видим, установлена излишняя централизация в предоставлении права о принятии решений о выдворении граждан зарубежных государств и лиц без гражданства из нашей страны. На наш взгляд, необходимо расширить круг органов внутренних дел, компетентных принимать решения по этому вопросу, оставив за центральными аппаратами лишь контрольные функции. Это повысит ответственность горрайорганов внутренних дел, а также будет способствовать более оперативному принятию подобных решений и их реализации. В городе Москве в настоящее время право принятия решения о выдворении предоставлено начальникам Управления внутренних дел административного округа.
В российской юридической литературе вопросу выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства не уделено должного внимания, а также дискуссионным остается вопрос о правовой природе выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства с территории нашей страны.
В ст. 31 Закона СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР" <*> говорится, что иностранный гражданин может быть выдворен из пределов России:
--------------------------------
<*> ВВС СССР. 1981. N 26. Ст. 836.
1) если его действия противоречат интересам обеспечения государственной безопасности или охраны общественного порядка;
2) если это необходимо для охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и законных интересов граждан России и других лиц;
3) если он грубо нарушил законодательство о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации, таможенное, валютное и иное российское законодательство.
Данные пункты Закона являются основанием для выдворения, которые нуждаются в конкретизации и детализации, прежде всего в законодательных актах в связи с современной международной тенденцией законодательного регулирования этого вопроса, поскольку они носят предельно общий и неконкретный характер.
В связи с этим более детальное и четкое определение в проекте КоАП России перечня проступков, совершенных иностранными гражданами и лицами без гражданства, а также иных обстоятельств, за которые к ним может быть применено выдворение, способствовало бы укреплению правопорядка в местах пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, а также совершенствованию контроля за данной категорией лиц уполномоченными государственными органами.
Основанием для административного выдворения является также незаконное пересечение Государственной границы иностранными гражданами и лицами без гражданства, в отношении которых принято решение о привлечении к административной ответственности (ст. 183.1 КоАП РСФСР).
Обращаясь к КоАП РСФСР, следует отметить, что данный акт установил общие правила наложения всех административных взысканий и их содержание, за исключением административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранных граждан, осуществляемого преимущественно органами внутренних дел и регламентируемого инструкциями и приказами МВД России, что, на наш взгляд, в настоящее время не соответствует

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ОБЩИХ ФОНДОВ БАНКОВСКОГО УПРАВЛЕНИЯ (Юрист, n 9, 2000)  »
Комментарии к законам »
Читайте также