Правоограничения, связанные с пребыванием в составе правительства российской федерации
ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
/"Право и экономика", N 7,
2000/
А.Ф. НОЗДРАЧЕВ
Ноздрачев Александр
Филиппович
Доктор юридических наук,
профессор. Специалист в области
административного права, государственного
управления.
Родился 4 февраля 1940 г. в г.
Ставрополе. Окончил юрфак МГУ им. М.В.
Ломоносова. С 1965 г. работает во ВНИИСЗ -
сегодня Институт законодательства и
сравнительного правоведения при
Правительстве РФ, зав. отделом. С 1980 г.
занимается преподавательской
деятельностью.
Публикации:
"Административное право. Учебное пособие",
1-е изд. - 1992, 2-е изд. - 1997; "Государственное
планирование и правовое регулирование", 1980.
Соавтор более 20 коллективных
трудов.
Запреты и ограничения на занятия
и действия, не совместимые с пребыванием в
составе Правительства РФ, впервые
установлены в Федеральном конституционном
законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О
Правительстве Российской Федерации" (ст. 11).
В ранее действовавшем Законе РФ от 22
декабря 1992 г. N 4174-1 "О Совете Министров -
Правительстве Российской Федерации" <*>
такого рода ограничения не
устанавливались.
--------------------------------
<*> ВВС РФ. 1993. N 1. Ст. 14.
Вместе с тем
норма данной статьи не является
принципиально новой и для российского
законодательства: она в определенной
степени воспроизводит положения ст. 11
Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об
основах государственной службы Российской
Федерации" <*>, предусматривающей
ограничения, связанные с государственной
службой.
--------------------------------
<*> СЗ
РФ. 1995. N 31. Ст. 2990.
Включение данной статьи
в Федеральный конституционный закон
связано с тем, что Закон об основах
государственной службы (ст. 1)
государственные должности Председателя
Правительства РФ, министров, т.е.
государственные должности категории "А", не
относит к составу государственной службы.
Поэтому установленные им требования,
условия и правоограничения на членов
Правительства РФ как лиц, занимающих
государственные должности категории "А", не
распространяются.
Бесспорно, члены
Правительства являются государственными
служащими. Каждый член Правительства РФ
осуществляет полномочия в рамках
соответствующей федеральной
государственной структуры (министр - в
рамках отраслевого или функционального
министерства и других структур). Под
руководством членов Правительства и для
непосредственного обеспечения реализации
ими своих полномочий государственную
служебную деятельность осуществляют
государственные служащие, находящиеся на
государственных должностях, относящихся к
категориям "Б" и "В".
Таким образом,
правовое положение членов Правительства РФ
хотя и отличается существенной спецификой,
установленной Федеральным конституционным
законом, но одновременно имеет и
юридические признаки, характерные для
правового статуса государственных
служащих. В сфере исполнительной власти
федеральная государственная служба
является продолжением служебной
деятельности федеральных министров -
членов Правительства РФ. Поэтому вполне
логично и обоснованно, что
правоограничения, связанные с
государственной службой, "воспроизводятся"
в более системном и строгом виде и для
членов Правительства РФ.
Под
ограничениями, связанными с пребыванием в
составе Правительства РФ, данным
Федеральным конституционным законом
подразумеваются (понимаются) условия и
правила, ставящие члена Правительства в
определенные рамки, выходить за пределы
которых запрещено. Установленные
ограничения четко регламентированы
указанным Законом, их перечень носит
исчерпывающий характер, и они не подлежат
расширительному толкованию.
Правоограничения, связанные с пребыванием
в Правительстве РФ, необходимы в интересах
"защиты конституционного строя", "прав и
законных интересов других лиц" и даже для
"обеспечения... безопасности государства" (ч.
3 ст. 55 Конституции РФ).
Конкретные цели
правоограничений состоят в следующем:
-
обеспечить эффективную деятельность
членов Правительства РФ по осуществлению
компетенции Правительства и полномочий
возглавляемых ими федеральных
министерств;
- препятствовать возможным
злоупотреблениям членами Правительства РФ
своим должностным положением;
- создать
условия для независимой государственной
служебной деятельности;
- гарантировать
осуществление членами Правительства РФ
гражданских прав и свобод.
Ограничения,
связанные с пребыванием в составе
Правительства РФ, обязательны для каждого
члена Правительства в течение всего срока
исполнения им соответствующих
обязанностей и не могут быть заменены
другими ограничениями и тем более
отменены.
Запрет членам Правительства
РФ быть членами Совета Федерации,
депутатами Государственной Думы,
депутатами законодательных
(представительных) органов государственной
власти субъектов РФ и депутатами выборных
органов местного самоуправления вытекает
из принципа разделения властей (ст. 10
Конституции РФ) и из содержания ч. 3 ст. 97
Конституции РФ, согласно которой депутаты
Государственной Думы не могут находиться
на государственной службе, заниматься
другой оплачиваемой деятельностью.
Глубокий смысл запрета представительства
членов Правительства РФ в законодательных
органах всех уровней состоит и в том, чтобы
не допустить лоббирования ими нормативных
правовых актов с использованием своих
должностных полномочий.
Отметим, что
положения о несовместимости депутатской
деятельности с членством в Правительстве
содержатся в конституциях многих
европейских государств <*>. Например, в п.
2 ст. 70 Конституции Австрии предусмотрено,
что "члены Федерального правительства не
должны входить в состав Национального
совета"; в п. 1 ст. 157 Конституции
Португальской Республики, что "депутаты,
назначенные членами Правительства, не
могут осуществлять свои депутатские
полномочия до прекращения этих функций"; в
ст. 23 Конституции Французской Республики,
что "функции члена Правительства
несовместимы с осуществлением любого
парламентского мандата"; в п. 2 ст. 57
Конституции Королевства Нидерландов, что
"депутат Генеральных штатов не может быть
министром, государственным секретарем" и
т.д. Норма о несовместимости функций члена
Правительства с депутатской деятельностью
воспринята новыми конституциями и
государств Восточной Европы <**>.
Например, Конституция Литовской Республики
(ст. 99) предусматривает, что "премьер -
министр и министры не могут занимать
никакие другие выборные или назначаемые
должности"; в Конституции Словацкой
Республики (ст. 109) говорится: "Член
Правительства не может осуществлять мандат
депутата или быть судьей", и т.д.
--------------------------------
<*> Далее в тексте
упоминаются конституции стран,
опубликованные в сб.: Конституции
государств Европейского Союза / Под общ.
ред. директора Института законодательства
и сравнительного правоведения при
Правительстве РФ Л.А. Окунькова. - М.: НОРМА,
издательская группа ИНФРА. - 816 с.
<**>
Примеры из конституций государств
Восточной Европы приводятся по сб.:
Конституции государств Центральной и
Восточной Европы. - М., 1997.
Вместе с тем
конституции отдельных государств
допускают возможность использования
членом Правительства депутатского мандата.
Так, в Конституции Испании (п. 3 ст. 98)
предусматривается, что "члены
Правительства не могут осуществлять другие
представительные функции, кроме
предусмотренных парламентским мандатом".
Аналогичная норма есть в Конституции
Румынии (ст. 104 (1)): "Функция члена
Правительства несовместима с исполнением
другой публично - властной функции, за
исключением функции депутата или
сенатора".
Члены Правительства РФ,
избранные депутатами Государственной Думы,
законодательных (представительных) органов
субъектов РФ и органов местного
самоуправления, обязаны приостановить свою
службу в государственных исполнительных
органах на весь период осуществления
депутатских полномочий.
Освобождение
членов Правительства РФ, право назначения и
увольнения которых предоставлено
Президенту РФ, от занимаемых
государственных должностей в связи с
избранием в законодательные
(представительные) органы оформляется
указами Президента РФ. Освобождение
производится на основании заявлений
(рапортов) и документов, подтверждающих
избрание их депутатами.
Члены
Правительства РФ по окончании их
депутатских полномочий могут в
соответствии с Федеральным законом от 8 мая
1994 г. N 3-ФЗ "О статусе депутата Совета
Федерации и статусе депутата
Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации" (ст. 25) <*>
продолжить государственную службу или
уволиться со службы в соответствующих
государственных органах.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 2. Ст.
74.
В конституциях ряда государств
специально оговаривается, что пребывание в
составе Правительства несовместимо с
занятием каких-либо иных оплачиваемых
должностей и постов. Так, в Конституции
Федеративной Республики Германии
устанавливается, что "федеральный канцлер и
федеральные министры не могут занимать
какую-либо оплачиваемую должность" (ст. 66). В
Конституции Французской Республики
формула запрета занятия должностей имеет
еще более расширительный характер: "Функции
члена Правительства несовместимы с любым
профессиональным представительством
общенационального характера, с любой
государственной должностью или
профессиональной деятельностью" (ст. 23).
Согласно Конституции Португальской
Республики "закон устанавливает
несовместимость занятия государственных
должностей и постов с другими видами
деятельности" (п. 5 ст. 269); в Конституции
Швеции имеется следующее положение:
"Министр не вправе состоять на публичной
или частной службе. Он не может также ни
занимать пост, ни заниматься деятельностью,
которые могут поколебать к нему доверие" (§ 9
гл. 6).
Члены Правительства РФ также не
вправе занимать другие должности не только
в органах государственной власти, но и в
органах местного самоуправления и
общественных объединениях.
Под
должностью имеется в виду юридически
установленный для одного лица объем
функций и правомочий по его участию в
реализации компетенции соответствующего
органа. Таким образом, запрет занимать
должность охватывает правовой институт
должности в целом, включая должности,
учреждаемые не только в органах
государственной власти, но и в
представительных органах, органах местного
самоуправления и общественных
объединениях.
Под государственным
органом понимается орган, создаваемый для
осуществления определенного вида
государственной деятельности и наделенный
государственно - властными полномочиями
(компетенцией).
Запрет членам
Правительства РФ занимать должности в
органах государственной власти
распространяется также и на должности их
аппаратов. Под аппаратом органов
государственной власти понимаются
государственные структуры, создаваемые
государственными органами для
осуществления консультационных,
вспомогательных, технических и других
функций и не наделяемые непосредственно
властными полномочиями. Речь идет,
например, о секретариате Председателя
Правительства РФ, секретариатах его
заместителей, юридической, архивной службе,
пресс - службе и других подразделениях,
образующих в своей совокупности Аппарат
Правительства РФ (см. комментарий к ст. 47
Федерального конституционного закона).
Под органами местного самоуправления
понимаются:
- выборные органы,
образуемые в соответствии с Федеральным
законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих
принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"
<*>, законами субъектов РФ, уставами
муниципальных образований;
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст.
3506.
- другие органы, образуемые в
соответствии с уставами муниципальных
образований.
Под общественным
объединением понимается добровольное,
самоуправляемое некоммерческое
формирование, созданное по инициативе
граждан, объединившихся на основе общности
интересов для реализации общих целей,
указанных в уставе общественного
объединения.
Членам Правительства РФ
запрещается занимать должности в
общественных объединениях всех
организационно - правовых форм:
общественных организациях, общественных
движениях, общественных фондах,
общественных учреждениях, органах
общественной самодеятельности.
Запрет
членам Правительства РФ занимать другие
должности касается всех государственных и
негосударственных органов, общественных
объединений и не обусловлен
подконтрольностью, подотчетностью члену
Правительства РФ государственного или
негосударственного органа или какой-либо
иной "связанностью" с компетенцией
государственного органа, который он
возглавляет.
Запрет занимать другую
должность является юридическим выражением
обязанности членов Правительства РФ
посвящать все свое служебное время
государственной служебной деятельности.
Обычной практикой в европейских
государствах является запрещение членам
Правительства заниматься
предпринимательской деятельностью. Такого
рода запреты содержатся, например, в
Конституции ФРГ (ст. 66), Конституции Испании
(п. 3 ст. 98) и в конституциях других
государств. В конституциях некоторых
государств имеются более жесткие запреты
на занятия членов Правительства, не
связанные со служебной деятельностью.
Например, в Конституции Греции (п. 3 ст. 81)
прямо предусматривается, что "любая
профессиональная деятельность членов
Правительства, заместителей министров...
приостанавливается на время исполнения ими
своих обязанностей".
Члены
Правительства РФ не вправе заниматься
предпринимательской деятельностью в любом
ее выражении лично или через доверенных
лиц. Глубокий смысл запрета заниматься
предпринимательской деятельностью состоит
в том, чтобы член Правительства не был
каким-либо образом связан с материальными
результатами такой деятельности, что
несовместимо с пребыванием в составе
Правительства РФ.
Под
предпринимательской деятельностью в ГК РФ
(п. 1 ст. 2) понимается любая самостоятельная,
осуществляемая на постоянной основе на
свой риск деятельность лиц как путем
личного выполнения работ, так и путем
вложения средств в предприятия в
предусмотренных гражданским
законодательством формах, направленная на
систематическое получение прибыли.
Запрет налагается на все виды
предпринимательской деятельности. Членам
Правительства РФ, как и всем другим
государственным служащим, запрещено:
-
лично или через доверенных лиц заниматься
производством, реализацией либо
приобретением продукции или товаров,
оказанием услуг, выполнением работ с целью
извлечения прибыли;
- владеть,
пользоваться, распоряжаться имуществом,
составляющим материальную основу
предпринимательской деятельности, а
именно: зданиями, сооружениями,
оборудованием, машинами, земельными
участками, иными вещами, используемыми в
производственном процессе и в коммерческой
деятельности;
- приобретать
имущественные права на нематериальные
объекты: товарные знаки, промышленные
образцы,
