"Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. n 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (постатейный) (Смушкин А.Б.)

иных сообщений и так далее);
- сведения, связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами (коммерческая тайна);
- сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них.
5. Обращение гражданина не может быть проигнорировано. Гражданин имеет право получить письменный ответ, а государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица, соответственно, обязаны дать письменный ответ на обращение по существу указанных вопросов. Бездействие должностного лица, выразившееся в непредоставлении ответа на обращение гражданина, уже послужило причиной нескольких судебных дел.
Так, Зиновьев К.С. обратился в суд Центрального района г. Новосибирска с требованием о признании незаконным и нарушающим его права бездействия депутата Городского совета Новосибирска Кузьминова В.В., выразившегося в непредоставлении ответа на письменное обращение от 16.05.2005, и об обязании депутата Городского совета Новосибирска Кузьминова В.В. направить Зиновьеву К.С. письменный мотивированный ответ на обращение от 16.05.2005 в десятидневный срок с момента вступления решения суда в законную силу. В заявлении Зиновьев К.С. указал, что 16.05.2005 он обратился посредством направления письменного обращения к депутату Городского совета Новосибирска Кузьминову В.В. за разъяснением судьбы переданных предложений по наказам избирателей, одобренных конференцией граждан 26.03.2005 в ходе избирательной кампании по выборам депутатов Городского совета Новосибирска, проходившей в 2005 году. Обращение было получено депутатом 19.05.2005, однако какого-либо ответа Зиновьев К.С. от депутата Кузьминова В.В. не получил. В связи с этим заявитель считает, что нарушены его права как гражданина на получение мотивированного ответа в месячный срок.
В судебном заседании Зиновьев К.С. свои требования поддержал, сославшись на ст. ст. 24, 33, 29, 130 Конституции РФ, ст. 1 Закона Новосибирской области от 07.10.1997 N 74-ОЗ "О муниципальной службе в Новосибирской области", ст. ст. 5, 6, 11, 12 Закона Новосибирской области от 09.06.1995 N 22-ОЗ "Об обращениях граждан к депутатам, должностным лицам государственных органов, органов местного самоуправления, руководителям предприятий и организаций в Новосибирской области".
Депутат Кузьминов В.В., будучи надлежащим образом извещен, в судебное заседание не явился, представил заявление, просил дело рассмотреть без него. Его представитель Якухин А.М., действующий по доверенности от 03.04.2006, требования, изложенные в заявлении, не признал. Пояснил суду, что письменных ответов на письменные обращения граждан депутат давать не обязан, поскольку это не предусмотрено действующим законодательством. Предложения по наказам депутат получил, но рассматривал их только в качестве информационного письма. Кроме того, депутат Кузьминов В.В. не является должностным лицом, поскольку не работает в Городском совете Новосибирска на освобожденной основе.
В судебном заседании в качестве свидетеля был допрошен зам. начальника правового управления Городского совета Новосибирска Авдюнин С.Н., который также пояснил суду, что депутат Кузьминов В.В. не является должностным лицом, поскольку не работает в Городском совете Новосибирска на освобожденной основе. Наказы избирателей должны приниматься депутатом лично по месту его нахождения на избирательном округе. В действующем законодательстве отсутствуют какие-либо нормы, обязывающие депутатов, не работающих в Городском совете Новосибирска на освобожденной основе, давать ответы на письменные обращения граждан.
В качестве свидетеля в судебное заседание была вызвана председатель Городского совета Новосибирска Болтенко Н.Н. Однако в связи с исчерпывающей полнотой пояснений, данных свидетелем Авдюниным С.Н., с учетом мнения лиц, участвующих в деле, суд определил не допрашивать Болтенко Н.Н. в качестве свидетеля.
Выслушав пояснения и доводы участвующих в деле лиц, а также изучив представленные доказательства, суд пришел к выводу о возможности частичного удовлетворения заявленных требований по следующим основаниям.
Зиновьев К.С. обратился в суд с заявлением об оспаривании бездействия депутата Городского совета Новосибирска Кузьминова В.В. как должностного лица, выразившегося в непредоставлении ответа на письменное обращение от 16.05.2005.
В ходе судебного разбирательства не нашли подтверждения доводы Зиновьева К.С. о том, что депутат Городского совета Новосибирска Кузьминов В.В. является должностным лицом.
В соответствии со ст. 1 Закона Новосибирской области от 07.10.1997 N 74-ОЗ "О муниципальной службе в Новосибирской области", под муниципальной должностью, в частности, понимаются выборные муниципальные должности, замещаемые в результате выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате выборов - должности категории "А". Перечень муниципальных должностей категории "А", "Б", "В" дается в Реестре муниципальных должностей в НСО, утверждаемом законом области.
Согласно приложению N 1 к Закону НСО от 29.12.2004 N 259-ОЗ "О Реестре муниципальных должностей в НСО", выборные муниципальные должности замещают не все депутаты представительного органа местного самоуправления, а только депутаты, работающие на постоянной штатной основе.
Как следует из пояснений помощника депутата Якухина А.М., а также свидетеля - зам. начальника правового управления Городского совета Новосибирска Авдюнина С.Н., депутат Кузьминов В.В. не является депутатом, работающим на постоянной штатной основе.
Таким образом, депутат Городского совета Новосибирска Кузьминов В.В. не является должностным лицом.
В то же время, как следует из содержания обращения Зиновьева К.С. от 16.05.2005, изложенная в нем просьба, адресованная Кузьминову В.В., является просьбой, поданной в рамках осуществления Кузьминовым своих депутатских полномочий, а именно полномочий, связанных с принятием и рассмотрением предложений по наказам избирателей.
Данные полномочия предусмотрены п. 3.1 Положения об организации работы с наказами избирателей и обращениями граждан, утв. решением Городского совета Новосибирска от 17.02.2005 N 544.
Однако указанные обстоятельства не лишают Зиновьева К.С. права на судебную защиту в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, в связи с публичным характером данных правоотношений.
В соответствии с п. 1 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления от 15.10.1985 (ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 N 55-ФЗ, вступила в силу для РФ 01.09.1998), под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
Как следует из ч. 1 ст. 130 Конституции РФ и ч. 2 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 N 131-ФЗ, местное самоуправление в РФ - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Положения о публичном характере местного самоуправления также нашли свое подтверждение и развитие в правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 02.04.2002 N 7-П. В соответствии с п. п. 2, 3 данного Постановления местным самоуправлением (согласно ст. 130 Конституции РФ) является публичная (муниципальная) власть, осуществляемая гражданами. Понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, обусловливает необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества и особенностей институтов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению.
Далее в п. 3 указанного Постановления отмечается, что на выборные органы местного самоуправления, депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления возлагаются вытекающие из природы местного самоуправления обязанности по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретных муниципальных образований, а надлежащее исполнение обязательств, взятых непосредственно перед населением, является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти.
В соответствии с п. 4 Постановления Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ", постановления Конституционного Суда РФ обязывают всех правоприменителей, включая другие суды, действовать в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда РФ.
Таким образом, публичный характер местного самоуправления распространяется не только на правоотношения с участием органов местного самоуправления, но и на правоотношения с участием депутатов, составляющих такие органы.
Заявление Зиновьева К.С. было подано в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ "Производство по делам об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего". Данная глава, в свою очередь, относится к подразделу III ГПК РФ "Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений".
Отсюда следует, что заявление Зиновьева К.С. подано правомерно, поскольку касается оспаривания бездействия депутата как лица, составляющего представительный орган местного самоуправления, именно в сфере публичных правоотношений.
Кроме того, согласно ст. 133 Конституции РФ местное самоуправление в РФ гарантируется правом на судебную защиту.
Раскрывая данное положение Конституции РФ, Конституционный Суд РФ в своей правовой позиции, изложенной в п. 4 Постановления от 02.04.2002 N 7-П, указывает, что право на судебную защиту распространяется как на выборных должностных лиц и органы местного самоуправления, так и на избирателей.
Таким образом, Зиновьев К.С. как избиратель и лицо, проживающее на территории 12-го избирательного округа, по которому избран депутат Кузьминов В.В., обладает правом на судебную защиту. Иного способа судебной защиты в сфере публичных правоотношений, кроме как способ, предусмотренный гл. 25 ГПК РФ, действующее законодательство не предусматривает.
Поданное Зиновьевым К.С. заявление является реализацией гарантии судебной защиты местного самоуправления.
Правоотношения, возникающие в связи с обращениями граждан к депутатам, должностным лицам государственных органов, органов местного самоуправления в Новосибирской области, регулируются Законом Новосибирской области от 09.06.1995 N 22-ОЗ "Об обращениях граждан к депутатам, должностным лицам государственных органов, органов местного самоуправления, руководителям предприятий и организаций в Новосибирской области".
В соответствии со ст. ст. 5, 7 указанного Закона любой гражданин вправе обратиться к депутатам... с индивидуальным, коллективным письмом, жалобой, заявлением, предложением, прийти на личный прием к депутату. Депутаты всех уровней не реже одного раза в полгода проводят отчеты перед населением соответствующих территорий и избирательных округов о своей деятельности по разрешению вопросов социального обеспечения граждан, экономического развития территории, рассмотрению писем и обращений граждан. Электронные и печатные средства массовой информации, учрежденные органами государственной власти и местного самоуправления, обязаны беспрепятственно обеспечить публикацию таких материалов.
Статья 6 Закона указывает на обязанность депутатов принимать к рассмотрению устные и письменные обращения граждан, давать на них исчерпывающие ответы.
Согласно ст. 11 данного Закона, сроки рассмотрения обращений граждан не могут превышать более одного месяца.
Таким образом, действующее законодательство предусматривает три способа ответа на обращения граждан: посредством отчетов депутата, посредством личного устного ответа депутата и посредством письменного ответа.
Кузьминов В.В. не предоставил в суд доказательств наличия отчетов, в которых бы давался ответ на обращение Зиновьева К.С.
Кроме того, свидетель - зам. начальника правового управления Городского совета Новосибирска Авдюнин С.Н. - указал, что ему неизвестно о наличии решения Городского совета Новосибирска о наказах избирателей, опубликованного в официальных средствах массовой информации. Наличие данного решения предусмотрено п. 7.1 Положения об организации работы с наказами избирателей и обращениями граждан, утв. решением Городского совета Новосибирска от 17.02.2005 N 544.
Поскольку обращение Зиновьева К.С. касалось наказов, то из текста данного решения он смог бы усмотреть судьбу наказов избирателей 12-го избирательного округа.
Также представителем Кузьминова В.В. не были предоставлены доказательства личного сообщения депутатом Зиновьеву К.С. итогов рассмотрения его обращения.
Письменный ответ Зиновьеву К.С. также предоставлен не был, что подтверждается, в частности, письменными пояснениями Кузьминова В.В., в которых он утверждает, что не давал какого-либо письменного ответа, так как это не является его обязанностью. На момент вынесения настоящего решения ответ депутата Кузьминова В.В. на обращение Зиновьева К.С. также отсутствует.
Таким образом, судом установлено, что депутат Кузьминов В.В. не рассмотрел обращение Зиновьева К.С. и не предоставил ему ответ в течение предусмотренного законом 30-дневного срока.
Суд постановил: заявление Зиновьева Константина Сергеевича удовлетворить частично. Признать незаконным и нарушающим права Зиновьева Константина Сергеевича бездействие депутата Городского совета Новосибирска Кузьминова Владимира Владимировича, выразившееся в непредоставлении ответа на письменное обращение от 16.05.2005. Обязать депутата Городского совета Новосибирска Кузьминова Владимира Владимировича направить Зиновьеву Константину Сергеевичу письменный мотивированный ответ на обращение от 16.05.2005 в срок, предусмотренный действующим законодательством <*>.
--------------------------------
<*> См.: Архив Федерального суда Центрального района г. Новосибирска. Гражданское дело N 2-230-06.
6. Статья 11 комментируемого Федерального закона предусматривает строго