"комментарий к закону российской федерации "об охране окружающей природной среды" (постатейный) (под ред. с.а. боголюбова) ("инфра-м-норма", 1996)

ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ
ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КОММЕНТАРИЙ
К ЗАКОНУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
"ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ"
Руководитель авторского коллектива
и ответственный редактор
доктор юридических наук, профессор
С.А. БОГОЛЮБОВ
Авторы комментария
Боголюбов С.А., доктор юридических наук, профессор - раздел I, ст. 5 - 10, разделы II, V, VIII, XIII;
Емельянова В.Г., кандидат юридических наук - разделы IV, IX;
Жариков Ю.Г., доктор юридических наук, профессор - разделы X, XI, XII;
Панкратов И.Ф., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки России - преамбула, раздел I ст. 1 - 4, разделы III, VI, VII, XIV, XV.
ПРЕДИСЛОВИЕ К КОММЕНТАРИЮ
Впервые Закон об охране окружающей среды, действующий с марта 1992 года, был постатейно прокомментирован уже в начале 1993 года группой ученых во главе с ныне покойным В.В. Петровым. Этот труд (изд. "Республика") по понятным причинам занялся трактовкой терминов, объяснением взаимосвязи экологически значимых категорий, что ввиду сложности и относительной новизны темы было весьма актуальным.
Четырехлетняя правоприменительная практика в условиях хозяйственной и общественно - политической реформы страны обнаружила, наряду с позитивными результатами, некоторые пробелы как в самом Законе, так и в механизме его реализации. Принятые в этот период законодательные и иные нормативные акты в сфере охраны природы важны, но проблему до конца не решают - Закон нуждается в изменениях и дополнениях, подготовка которых сейчас ведется. Таков круг вопросов, рассмотренных в предлагаемом Комментарии; ряд его фрагментов содержит попытку восполнить упомянутые пробелы присущими науке способами.
Заметим, что Комментарий выстроен не по статьям, а по разделам Закона и затрагивает в основном институты экологического права, на которых грядущие коррективы (изменения, дополнения) сказаться не могут. Равно как и не может повлиять конъюнктура на стабильность законоположений, оправдавших себя на практике.
Комментируя первый раздел "Общие положения", авторы исходят из конституционных норм о разграничении компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области экологии и о предметах совместного ведения в этой области. Федеральное законодательство призвано обеспечить надлежащий порядок природопользования и охраны окружающей среды. На основе его базовых положений и принципов субъектам Федерации предстоит развивать законодательство по предметам своего ведения, конкретизируя и детализируя федеральные акты в целях их оптимальной реализации на местах. Такой подход учитывает общие закономерности функционирования природных систем экологического пространства России, необходимость единства правовых требований и объединенных усилий по организации ресурсопользования и охраны природы.
Неупорядоченная либо хищническая эксплуатация ресурсов в одном регионе России неизбежно отражается на экологическом состоянии не только соседей, но и всего государства и сопредельных стран. Любые попытки ограничить контроль экологической ситуации отдельно взятыми регионами нерезультативны. Поэтому реализация конституционных норм должна носить системный характер, а федеральные законы - содержать нормы прямого действия по организации государственного управления и контроля в области защиты окружающей среды, охраны особо ценных природных ресурсов, имеющих средообразующее, лечебное и стратегическое значение.
В 90-е годы было принято несколько "экологических" законов, главным из которых является комментируемый. Наряду с ним действуют Основы лесного законодательства Российской Федерации, Земельный кодекс РСФСР, Водный кодекс Российской Федерации, Законы "О недрах", "О санитарно - эпидемиологическом благополучии населения", "Об охране здоровья граждан", "О социальной защите граждан, пострадавших в результате чернобыльской катастрофы", "О радиационной безопасности населения" и др.

Помимо законодательных Федеральное Собрание обладает некоторыми организационными функциями в части применения и исполнения законов (парламентские слушания, депутатские запросы, приглашения в Государственную Думу и в Совет Федерации ответственных должностных лиц для объяснений).
Писать об этом здесь приходится прежде всего в связи с проблемой радиационной безопасности населения, Закон о которой неоднократно рассматривался в Государственной Думе и, наконец, в январе 1996 года подписан Президентом Российской Федерации. Однако этим вопрос закрывается не вполне. Известны трудности, связанные с чернобыльской катастрофой, челябинскими, томскими авариями, строительством завода для ядерных отходов под Красноярском, возвратом отработанного атомного сырья из-за рубежа. Менее известна история Тоцкого полигона в Оренбургской области, где в 1954 году была экспериментально взорвана атомная бомба с большей силой взрыва, чем в Хиросиме и Нагасаки. Под Тоцком пострадали не только 40 тыс. "атомных" солдат, из которых сейчас живы лишь около одной тысячи. Пострадало и гражданское население - местные жители уже через сутки вернулись в свои дома, не подозревая о последствиях.
Охрана окружающей среды требует настойчивости, терпения, смелости, идет ли речь о работе реакторов чернобыльского типа, или о строительстве высокоскоростной магистрали С.-Петербург - Москва, перерезающей национальные природные богатства северо - запада России и не получившей положительного заключения государственной экологической экспертизы, или об изъятии для "царской охоты" 19 га московского заповедника "Лосиный остров", или о строительстве нефтяного терминала, способного при аварии уничтожить курорты на юге России.
В целом экологическая обстановка остается тревожной, несмотря на падение производства и, соответственно, снижение вредных нагрузок на атмосферу, водный бассейн и почву. Десятки территорий вызывают серьезную озабоченность, а более сотни городов имеют превышение концентрации загрязняющих веществ в столь опасных размерах, что могут считаться зонами чрезвычайной экологической ситуации.
В этих обстоятельствах мы снова и снова обращаемся к праву. Идет подготовка новых законопроектов, вносятся изменения и дополнения в уже принятые. В Государственной Думе составлен план на ближайший год и на перспективу. К приоритетным относятся работы по развитию комментируемого Закона, законопроекты о питьевой воде, о внесении изменений и дополнений в законы России о санитарно - эпидемиологическом благополучии населения. В Комитете по экологии Государственной Думы идет работа над законопроектами об отходах, о безопасном уничтожении химического оружия, о лесах и других зеленых насаждениях в городах и иных населенных пунктах, о Байкале, о ликвидации последствий ядерных испытаний и т.д. Все это призвано устранить или сгладить такие дефекты правовой регламентации экологических отношений, как декларативность, недостаточность норм прямого действия, не всегда четкая разграниченность полномочий и ответственности органов управления по уровням, обязанностей и прав инициаторов хозяйственной деятельности, природоохранных учреждений, общественности, непроработанность правил их взаимодействия в интересах здоровья окружающей среды.
Тем не менее возможности Закона об охране окружающей среды и в нынешнем его виде далеко не исчерпаны, о чем убедительно говорит настоящий Комментарий.
Достойное отражение в нем получил разд. II Закона "Право граждан на здоровую и благоприятную окружающую среду", воспринявший конституционные нормы о соответствующих правах, в том числе на достоверную информацию о состоянии среды, на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу граждан экологическим правонарушением (ст. 42 Конституции). Обоснованно приводятся характеристики общественных движений и объединений в области экологии и их резолюции, а также нормы об уличных мероприятиях.
Достаточно места отводится авторами нормированию качества природной среды, экологическим требованиям при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов (разд. IV и VI), основному способу решения этой задачи - государственной экологической экспертизе, Закон о которой, включенный в ткань настоящего Комментария, исходит из следующих принципов:
обязательность проведения экологической экспертизы;
презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
независимость друг от друга различных видов государственных экспертиз;
гласность, участие общественности, учет общественного мнения при назначении, проведении и реализации заключения экологической экспертизы;
комплексность оценки воздействия и последствий намечаемой деятельности на экосистемы, учет требований экологической безопасности;
достоверность информации, используемой для проведения экологической экспертизы;
обеспечение научной обоснованности и объективности выводов экологической экспертизы;
завершенный механизм ответственности за невыполнение требований Закона об экологической экспертизе.
В данной сфере разграничиваются полномочия Федерации и ее субъектов, федеральных органов власти и органов местного самоуправления, федеральных и территориальных специально уполномоченных государственных органов, реализуются интересы граждан, населения, узаконивается и регламентируется общественная экологическая экспертиза. Все это должно дать обществу значительный экономический эффект (прежде всего - от сокращения затрат, которые приходится нести при ликвидации вредных для природы последствий хозяйственной или иной деятельности), не препятствовать, а вводить в цивилизованное русло научно - технический прогресс, остановить который невозможно.
К экспертизе примыкает другой способ, призванный за счет гласности и контроля существенно поднять уровень позитивного влияния общества (и государства) в области экологии - система ОВОС (оценка воздействия на окружающую среду).
Авторы дают научное толкование проблем особо охраняемых природных территорий и объектов (разд. VIII и IX комментируемого Закона), предлагают и обосновывают подходы к объявлению регионов зонами чрезвычайной экологической ситуации, высказывают рекомендации по составлению соответствующих материалов, сопровождая их образцами уже принятых актов и документов по конкретным городам.
Много внимания уделяется механизмам обеспечения действия Закона - экономическому, организационному, контрольному, общественному. О последнем (система ОВОС) упомянуто выше. Механизмам контроля, разрешения споров и ответственности в области охраны окружающей среды посвящены комментарии к разд. X, XII и XIII Закона. Здесь не все урегулировано; в частности, компетенция многочисленных специально уполномоченных контрольных органов, практика административных взысканий, применение иных видов ответственности. С одной стороны, можно констатировать, что имеющиеся нормы применяются не в полную силу (см. приводимую статистику привлечения к административной и уголовной ответственности), с другой - необходимы новые законодательные меры, способные обеспечить всеобщность экологического контроля и неотвратимость ответственности. Это касается и взыскания платы в бесспорном или в безакцептном порядке; важно, чтобы в области экологии работал банковский механизм воздействия на юридических лиц и лиц, подвергнутых штрафам в административном порядке, а при необходимости устанавливалась или ужесточалась уголовная ответственность за экологические преступления, в том числе связанные с экоцидом.
Читателя заинтересует комментарий к разд. III "Экономический механизм охраны окружающей природной среды" и XIV "Возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением". Мы давно отстаиваем преимущества экономических средств воздействия на злостных загрязнителей окружающей среды, установления лимитов на природопользование, платности эксплуатации природных ресурсов, экологического страхования, экономического стимулирования охраны среды. Не все здесь проработано в нормативно - правовых актах, с другой стороны, часто мешает заскорузлость, инертность сознания должностных лиц старой школы. Но перспектива ясна: экономические средства не уступают, а в ряде случаев и превосходят административно - правовые и уж тем более - командные методы экологического регулирования. На этом пути важны здравый смысл и золотая середина, чтобы не потерять цивилизованный государственный контроль в деле защиты природы. Контроль должен оставаться планомерным, повсеместным, равным ко всем видам собственности, справедливым. Этому в целом и посвящен институт возмещения вреда посредством предъявления экологических исков. В этой связи представляют интерес те положения Комментария, где наряду с административным обосновывается гражданско - правовой подход к использованию природных ресурсов, признанных Гражданским кодексом Российской Федерации имуществом (вещью) со многими вытекающими отсюда юридическими последствиями: свободой собственника, возможностью его ограничения в исключительно опасных для природы случаях, приоритетом горизонтальных (имущественных) отношений над вертикальными (командными), необходимостью материальной оценки конкретных ресурсов.
В Комментарии немало поучительных сравнений Закона с подобными актами других членов СНГ. Перспективна работа в Межпарламентской Ассамблее - ведь для экологии не должно быть государственных границ, препятствующих объединенным усилиям по предотвращению и ликвидации загрязнений. Из 24 модельных законов, намеченных к разработке, за Россией числится три четверти.
Вниманию читателя предлагается обширный вспомогательный аппарат, сгруппированный в приложения <*> по каждому из разделов комментируемого Закона: пакеты нормативных актов, развивающих Закон на протяжении четырех лет (некоторые публикуются впервые), образцы документов, в том числе по материалам контрольной и судебной (арбитражной) практики. В комментариях к соответствующим разделам даются обзоры экологических законов стран СНГ и др., а также основная литература.
-------------------------------
<*> Не приводятся.
Коротко об авторах: все они известные в экологии ученые Института законодательства и сравнительного правоведения, являются участниками ныне ведущихся работ по внесению изменений и дополнений в Закон об охране окружающей природной среды, двое из них - члены Высшего экологического совета при Комитете по экологии Государственной Думы.
Издание адресовано общественности, преподавателям и студентам юридических и иных вузов, работникам органов самоуправления, природо- и правоохранительных органов и учреждений. Что же касается законодателя, то Комментарий поможет ему прояснить дискуссионные вопросы, подойти к обоснованию новых законопроектов либо изменению, дополнению и толкованию принятых.
Это предисловие уместно завершить мыслью прекрасного писателя и защитника родной среды обитания Сергея