"комментарий к закону российской федерации "об охране окружающей природной среды" (постатейный) (под ред. с.а. боголюбова) ("инфра-м-норма", 1996)

Залыгина: "Когда мы калечим природу, мы калечим и себя, свою психологию, мышление в целом. Мы теряем то природное, что в нас еще сохранилось, и становимся чужаками в этом мире, способными разве что на низменные разборки друг с другом, - это склонность людей, которые ничего другого не умеют, постприродных людей".
М.Я.ЛЕМЕШЕВ,
доктор экономических наук,
профессор,
председатель Комитета
по экологии пятой
Государственной Думы
Федерального Собрания
Российской Федерации
19 декабря 1991 года N 2060-1


РОССИЙСКАЯ СОВЕТСКАЯ ФЕДЕРАТИВНАЯ СОЦИАЛИСТИЧЕСКАЯ РЕСПУБЛИКА
ЗАКОН
ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ
(в ред. Законов РФ от 21.02.92 N 2397-1,
от 02.06.93 N 5076-1)
Раздел I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Задачи природоохранительного законодательства Российской Федерации
Статья 2. Система природоохранительного законодательства Российской Федерации
Статья 3. Основные принципы охраны окружающей природной среды
Статья 4. Объекты охраны окружающей природной среды
Статья 5. Компетенция Верховного Совета Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды
Статья 6. Компетенция Правительства Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды
Статья 7. Компетенция специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды
Статья 8. Компетенция республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов в области охраны окружающей природной среды
Статья 9. Компетенция краев, областей в области охраны окружающей природной среды
Статья 10. Компетенция органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды
Комментарий к преамбуле, статьям 1 - 10
В сжатой и емкой форме преамбула настоящего Закона разъясняет ряд его базовых положений:
природа и ее богатства - национальное достояние народов Российской Федерации;
Закон действителен только совместно с комплексом определенных организационных, правовых, экономических, воспитательных мер;
его задачи - формирование и укрепление экологического правопорядка, способного обеспечить экологическую безопасность на территории как Российской Федерации в целом, так и ее субъектов.
Тезис о том, что природа и ее богатства являются национальным достоянием, не затрагивает вопроса о праве собственности на природные богатства, а лишь означает, что они служат первоисточником для развития производительных сил всей страны, увеличения ее экономического потенциала и решения социальных проблем народа России.
Эффективность этого естественного источника обеспечивают меры: организационные (деятельность людей, органов власти и управления, юридических лиц), правовые (принятие законодательных и других нормативных актов, их исполнение и применение), экономические (мобилизация необходимых материально - технических средств, инвестиций, различных экономических стимулов и др.), воспитательные (в частности, экологическое образование). Все это направлено на достижение целей Закона - формирование такого экологического правопорядка, который обеспечивает экологическую безопасность. Сложение этих сил и должно обеспечить экологическую безопасность. Данное понятие включает и окружающую природную среду, и ее должное качество (благоприятность этой среды).
В преамбуле говорится о территории Российской Федерации и республик в ее составе. Сейчас этого недостаточно, надо говорить о всех субъектах Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г. такими субъектами являются республики, автономная область, автономные округа, края, области, города Санкт - Петербург, Москва.
Вышеназванные положения получают развитие в тексте Закона.
1. Статьи разд. I - основополагающие для всего Закона. Они составляют как бы общую его часть, а все остальные разделы - особенную. В общую часть включены 10 статей.
В ст. 1 - 4 закреплены такие базовые положения (категории, понятия), как окружающая природная среда, ее качество, состав ее объектов (компонентов) и их охрана, принципы охраны, природоохранительное законодательство и его система, отношения в структуре "общество - природа". Уяснение их смысла важно для верного правопонимания, правотворчества и правоприменения.
Статьи 5 - 10 закрепляют компетенцию законодательной и исполнительной властей Российской Федерации, специально уполномоченных органов в области охраны окружающей природной среды, компетенцию субъектов России, а также органов местного самоуправления.
2. Рассмотрим сначала понятие окружающей природной среды и его соотношение с другими сходными терминами. Вопрос этот не просто теоретический или формальный: от того, как он решается, зависят наименование и суть аналогичных законов: в России, Украине, Казахстане - об охране окружающей природной среды, в Белоруссии - об охране окружающей среды, в Узбекистане, Таджикистане, Кыргызстане, Туркмении, Азербайджане - об охране природы, в Литве - об охране среды.
По этому вопросу идут давние споры. Одни считают, что наиболее приемлемы понятия "окружающая природная среда", а также "природа", "природная среда". Другие полагают, что предпочтительнее "окружающая среда" - в смысле не только природной, но и бытовой, жилой, производственной и даже социальной среды, материальных объектов (здания, строения, сооружения, дороги, инфраструктура).
На наш взгляд, объектом, предметом природоохранительного закона является именно природная, а не всякие другие среды, регулируемые иными отраслями - жилищным, семейным, трудовым, гражданским законодательством. Поэтому лучше применять термины "окружающая природная среда", "природная среда", "природа" - они идентичны.
В Конституции использован термин "окружающая среда", под которым, как следует из контекста, безусловно понимается природа. Следовательно, нет препятствий принятию, обсуждению и комментированию Закона об охране именно природной среды.
Термин "окружающая природная среда" предполагает, что человек погружен в природу как в среду своего обитания, куда, помимо естественных, входят и созданные людьми природные объекты (каналы, водохранилища и др.) <*>.
--------------------------------
<*> Вряд ли следует механически применять двусмысленный иностранный термин "инвайроментал".
Сказанное полностью соответствует комментируемому Закону, ст. 4 "Объекты охраны окружающей природной среды", из которых три основные: земля, воды, атмосферный воздух (атмосфера). К другим объектам относятся леса, экологические системы, недра земли, животный мир и т.д.
Земля понимается как "твердь земная", поверхность, почвенный покров. В сельском хозяйстве он является основным и незаменимым средством производства, поэтому здесь плодородие почв выступает как первостепенный объект охраны. Остальные земли являются пространственным операционным базисом для размещения объектов промышленности, транспорта, населенных пунктов. Плодородие здесь не имеет значения. Охрана таких земель заключается в борьбе с засорением, захламлением, заражением, нерациональным использованием. Понятие и состав земель даются в Земельном кодексе.
К водам относятся моря, океаны, реки (в том числе малые), озера, каналы, водохранилища, пруды, другие водоемы, ледники. Воды играют также климаторегулирующую роль. Состав их объектов дается в Водном кодексе. Воды в то же время - экономический природный ресурс.
В атмосфере (атмосферном воздухе) особо выделяется такой компонент, как озоновый слой, защищающий Землю от прямых солнечных излучений. "Утоньшение" этого слоя, происходящее в последние годы (т.н. озоновые дыры), может привести планету к необратимым катастрофическим последствиям.
Как объект природы - леса, в соответствии с лесным законодательством, - это крупные, большие древесные сообщества с соединенными кронами деревьев. Леса - важный экономический ресурс. Леса также выполняют климаторегулирующую роль, вырабатывают кислород, их называют "легкими планеты". Небольшие группы деревьев, одиночные деревья, лесополосы к лесам не относятся, хотя также выполняют защитную роль (от ветровой и водной эрозии).
Иная растительность - древесно - кустарниковая, не отнесенная к лесам (например, плодовые растения, лечебные травы, водоросли, иная водная растительность, ягоды, грибы и другие дары леса, степные ковыли, кактусы, лесополосы).
В качестве объектов природы выступают экологические системы (экосистемы). Под ними понимаются сообщества живых организмов и ареалы их существования (территории, акватории), которые в силу неразрывных причинно - следственных связей образуют единое целое. К ним относятся, например, киты и другой животный мир в определенных частях Мирового океана, морские акватории и лежбища моржей. Такие участки, как правило, объявляются заповедниками. Многие другие заповедники по существу также представляют собой экосистемы.
Недра - это земли, расположенные ниже почвенного покрова или дна водоемов и доступные для освоения (геологического изучения, разработки). Недрами называют также их участки - как используемые, так и неиспользуемые; пустоты, подземные воды (см. Закон Российской Федерации о недрах).
Животный мир - различные виды зверей, птиц и др., обитающих в естественной среде (земные, земноводные, водные животные). Их состав определяется Законом Российской Федерации о животном мире. Охрана сельскохозяйственных и других домашних животных, а также обитателей зоопарков, вольеров, океанариумов, аквариумов осуществляется другим специальным законодательством.
Разновидностью животного мира являются микроорганизмы. Это - тоже природный объект, подлежащий охране. Помимо болезнетворных (от них надо охранять природные объекты, животных, человека) есть микроорганизмы, которые помогают лечить почву, деревья, животных и человека (например, производимые из обычной плесени).
Одним из природных объектов, нуждающихся в защите и охране, в т.ч. правовой, является генетический фонд. Это понятие применимо к совокупностям (видам, подвидам) растительного и животного мира. Человек юридически не считается элементом природной среды, но можно говорить о генофонде народа, нации, который характеризуется определенными признаками (крепость "тела и духа", здоровье, сила, способность приспосабливаться к среде обитания, не теряя при этом врожденных качеств). Деградация же природной среды может приводить и приводит к необратимым изменениям не только растений, животных, но и человека, к появлению мутантов, т.е. особей с несвойственными генетическими признаками.
В последние годы заметно ухудшилось здоровье населения, особенно молодежи (на примере ежегодных призывов в армию, когда выявляется много лиц, не пригодных к службе); снизились возраст жизни, рождаемость, увеличились смертность, бесплодие женщин, число рожденных уродов. В качестве причины здесь выступают как естественные, так и отрицательные социальные нагрузки на окружающую природную среду. Это - серьезная проблема.
Наконец, речь идет о таких объектах, подлежащих охране, как природные ландшафты (их называют также географическими). Это - естественный комплекс, в котором имеются или могут быть различные природные компоненты (земля, почвы, растительность, воды, животный мир), находящиеся в сложном взаимодействии, взаимообусловленности, образующие неразрывную экологическую систему. Главная черта природного ландшафта - рельеф местности. Поэтому различают такие типы ландшафтов, или "типичные ландшафты": горные, гористые, предгорья, низменности с переходом к гористости, равнинные, холмистые, с ущельями, с различными природными отложениями - камнями, валунами, скалами, водопадами, горными речками, озерами, характерными извилинами рек и водоемов (например, плес на Волге, извилистость Оки вокруг Рязани). Эти и другие типичные ландшафты интересуют человека, общество, государство как объекты охраны, учитываются и используются главным образом при строительстве городов и других населенных пунктов, лечебно - оздоровительных, туристических объектов и сооружений (для горно - лыжного спорта, подвесных дорог, посадки декоративных растений).
К числу особо охраняемых объектов, территорий относятся государственные природные заповедники, заказники, национальные и природные парки, дендрологические парки и ботанические сады, памятники природы, редкие и находящиеся под угрозой исчезновения животные и растения, которые заносятся в Красную книгу Российской Федерации, ее субъектов (имеется также Международная Красная книга). Под особой охраной находятся также лечебно - курортные, оздоровительные местности, защитные и зеленые зоны, защитные леса. В Российской Федерации и в некоторых ее субъектах приняты законодательные акты об особо охраняемых территориях, объектах.
Окружающая природная среда подлежит защите одновременно и в отношении отдельных объектов (природоресурсовое законодательство), и как единый экологический комплекс (природоохранительное законодательство во главе с комментируемым Законом).
Природопользование и его регулирование, таким образом, не предмет Закона об охране окружающей природной среды: природопользование здесь берется в аспекте его экологической безопасности, т.е. экологизации природопользования. Таково разграничение природоресурсового и природоохранительного законодательств, в совокупности составляющих экологическое законодательство.
Компонентами природы, помимо вышеназванных объектов, являются также природные явления. В Законе лишь упоминаются стихийные бедствия, а также аварии и катастрофы. Раскроем эти понятия более полно.
Аварии и катастрофы, причиняющие вред природе, человеку, имуществу, - техногенного происхождения; но так или иначе они происходят по вине людей и поэтому являются антропогенными. В природоохранительном плане их нельзя допускать и следует бороться с их последствиями.
Стихийные бедствия не зависят от воли людей (за исключением потепления климата), против них нет надежных средств. Потепление же климата в ряде случаев можно предсказывать и не допускать, при правильном взаимодействии человека, общества, природы. Другие силы стихии - землетрясения, оползни, селевые потоки, извержения вулканов, ливни, грозы, молнии, разливы, приливы, цунами - все больше поддаются прогнозу, но все же речь пока может идти лишь о ликвидации их последствий (восстановление), о компенсационных и предупредительных мерах.
3. Говоря об окружающей природной среде и ее охране, комментируемый Закон имеет в виду сохранение не всякой, а именно здоровой, качественной среды, благоприятной для жизни человека, общества (атмосферный воздух и водоемы чисты, земля и леса не деградированы, живые ресурсы не погибают). Она может быть и некачественной; тогда задача природоохранительного законодательства заключается в том, чтобы обеспечить ее оздоровление.
Качественность природной среды сохраняется при наличии научно обоснованных нормативов