"комментарий к закону российской федерации "об охране окружающей природной среды" (постатейный) (под ред. с.а. боголюбова) ("инфра-м-норма", 1996)

<*> См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 51. Ст. 4932.
Согласно Указу Президента России от 11 декабря 1991 г. о полномочиях Якутской Саха ССР в распоряжении природными ресурсами республики для повышения роли государственных органов этой республики ее Совету Министров предоставлено право устанавливать порядок и квоты на реализацию древесины, угля и других полезных ископаемых на экспорт, определять порядок взимания и размер платы за природные ресурсы, а также размер штрафов и компенсации за экономический ущерб от загрязнения окружающей среды <*>. На наш взгляд, охрана окружающей среды, отнесенная к совместной компетенции России и ее субъектов, нуждается прежде всего в федеральном регулировании (основанном на взаимодействии Федерации и ее субъектов), реализуемом с помощью комментируемого Закона: законодательные акты субъектов Федерации целесообразны и законны при неурегулированности экологических вопросов Российской Федерацией, при необходимости конкретизации, детализации предписаний федеральных законов или по вопросам самостоятельной компетенции субъектов Российской Федерации.
--------------------------------
<*> См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1991. N 51. Ст. 1827.
По Закону Российской Федерации о Совете Министров - Правительстве Российской Федерации от 22 декабря 1992 г. к его полномочиям относится координация работы органов государственного управления по совместному проведению природоохранных мероприятий и реализации крупных экологических программ межреспубликанского (федерального) и международного значения, принятие мер по ликвидации последствий крупных аварий и катастроф, а также стихийных бедствий (п. 4 ст. 20 Закона) <*>.
--------------------------------
<*> См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 1. Ст. 14.
Согласно Указу Президента о государственных надзорных органах от 12 ноября 1992 г. к организационно - правовым формам центральных органов федеральной исполнительной власти относятся федеральные надзоры России, которые в пределах своей компетенции осуществляют государственное нормативное регулирование вопросов безопасности, а также специальные разрешительные, надзорные и контрольные функции <*>. Такими органами можно считать Федеральный санитарно - эпидемиологический надзор (Госсанэпиднадзор), Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России) и др.
--------------------------------
<*> См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. N 20. Ст. 1661.
6. Правительство Российской Федерации утвердило ряд положений о полномочиях отраслевых органов управления в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Это положения о горном и промышленном надзоре России; о Комитете Российской Федерации по рыболовству; о Комитете по водному хозяйству; о Комитете по земельным ресурсам и землеустройству; о Правительственной комиссии по окружающей среде и природопользованию и др.
Особо следует остановиться на Указе Президента Российской Федерации "О структуре федеральных органов исполнительной власти" от 14 августа 1996 г. N 1177 <*> в соответствии со статьей 112 Конституции, которым Президент РФ постановил:
--------------------------------
<*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 34. Ст. 4082.
а) в целях формирования указанной структуры образовать:
Министерство природных ресурсов Российской Федерации и Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды на базе упраздняемых Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации, Комитета Российской Федерации по водному хозяйству и Комитета Российской Федерации по геологии и использованию недр;
б) упразднить:
Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации;
Государственный комитет санитарно - эпидемиологического надзора Российской Федерации, передав его функции Министерству здравоохранения Российской Федерации;
Комитет Российской Федерации по водному хозяйству;
Комитет Российской Федерации по геологии и использованию недр.
в) Правительству Российской Федерации:
обеспечить упорядочение состава территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Особое внимание при этом уделить исключению дублирования и параллелизма в деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, более четкому разграничению их функций и полномочий;
установить функции и полномочия преобразованных и вновь созданных федеральных органов исполнительной власти, а также уточнить положения о действующих органах в целях обеспечения ими реализации государственной политики в установленных сферах ведения в условиях углубления экономических реформ, перехода к рыночным методам управления.
В соответствии с Указом Президента РФ "О системе федеральных органов исполнительной власти" от 14 августа 1996 г. N 1176 Президент РФ в целях определения рациональной структуры федеральных органов исполнительной власти и в соответствии со статьей 112 Конституции РФ установил, что в систему федеральных органов исполнительной власти РФ входят министерства РФ (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты РФ, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России.
Министерство Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр).
Государственный комитет Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет Российской Федерации возглавляет председатель государственного комитета Российской Федерации.
Установлено, что территориальные органы федеральных органов исполнительной власти создаются федеральными органами исполнительной власти с разрешения Правительства Российской Федерации для осуществления полномочий указанных органов в регионах.
Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, назначение на должность и освобождение от должности их руководителей осуществляются соответствующим федеральным органом исполнительной власти после консультаций с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Содержание территориальных органов федеральных органов исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального бюджета, предусматриваемых на государственное управление, кроме территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, финансируемых по другим статьям бюджета.
7. Экологическая компетенция местных образований уточнена Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, принятым Государственной Думой 12 августа 1995 г. К ведению муниципальных образований отнесены вопросы местного значения, в частности владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (землей, водами, другими природными ресурсами), комплексное социально - экономическое развитие муниципального образования, регулирование планировки и застройки территорий, контроль за использованием земель, благоустройство и озеленение муниципального образования, регулирование использования местных водных объектов, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства местных подземных сооружений (ст. 6 Закона).
Вместе с тем действуют нормы Закона РСФСР о местном самоуправлении в РСФСР от 6 июля 1991 г. в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации и Федеральному закону от 12 августа 1995 г.
Таким образом, предусматривается компетенция городов, районов, поселков, станиц, сельских округов в области охраны окружающей среды, которые:
осуществляют управление и контроль в области использования и охраны вод, лесов, недр, атмосферного воздуха, растительного и животного мира, других природных ресурсов на территории;
обеспечивают проведение мероприятий по охране окружающей среды, соблюдение природоохранительного законодательства, соблюдение правил охоты, рыбной ловли, сбора дикорастущих растений, плодов, ягод;
информируют население об экологической обстановке, сообщают в соответствующие органы о действиях предприятий, учреждений, организаций, представляющих угрозу окружающей среде, нарушающих законодательство о природопользовании, принимают в соответствии с законодательством решения о наложении штрафов за ущерб, причиненный природной среде (ст. 51 Закона). Полномочия районной администрации в области охраны природы излагаются в ст. 60 того же Закона, городской администрации - в ст. 71 <*>.
--------------------------------
<*> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010. С изменениями и дополнениями, внесенными Законами Российской Федерации от 24 июня 1992 г., 22 октября 1992 г., 28 апреля 1993 г., Указом Президента России от 22 декабря 1993 г.
В соответствии с Конституцией практика вырабатывает различные формы реализации требований Закона об охране окружающей природной среды: принимаются законы субъектов Российской Федерации о природопользовании, заключаются договоры о передаче и разграничении экологических функций, о порядке взаимодействия специально уполномоченных государственных органов.
Законом от 12 августа 1995 г. признаны утратившими силу Закон РСФСР "О взаимоотношениях Советов народных депутатов и исполнительных органов в период проведения экономической реформы", Закон РСФСР "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям", а также ст. 1 - 48, 77 - 79, 87 - 96 Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации" от 6 июля 1991 г.
В соответствии с концепцией развития местного самоуправления и совершенствования рыночных связей в природоохранительной и природоресурсовой области разрабатываются проекты федеральных актов о передаче ресурсов в муниципальную собственность, о земельных банках и ипотеке, организации аукциона земельных и прочих природных ресурсов, о выпуске местных земельных облигаций, о плате за природные ресурсы как основном источнике дохода местного бюджета.
Вопросы экологии занимают большое место в уставах местного самоуправления, в законах субъектов Российской Федерации о местных референдумах, о местном самоуправлении, иных нормативных правовых актах, составляющих правовую систему Российской Федерации.
Раздел II. ПРАВО ГРАЖДАН НА ЗДОРОВУЮ
И БЛАГОПРИЯТНУЮ ОКРУЖАЮЩУЮ ПРИРОДНУЮ СРЕДУ
Статья 11. Право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды
Статья 12. Полномочия граждан в области охраны окружающей природной среды
Статья 13. Полномочия общественных экологических объединений в области охраны окружающей природной среды
Статья 14. Государственные гарантии экологических прав граждан и общественных объединений
Комментарий к статьям 11 - 14
1. Статьей 42 Конституции Российской Федерации предусматривается право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
Согласно ст. 41 Конституции каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. В России финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно - эпидемиологическому благополучию.
Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет ответственность по федеральным законам.
Этим правам граждан корреспондирует предусмотренная ст. 58 Конституции обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
Комментируемый Закон раскрывает гарантии права граждан на здоровую и благоприятную окружающую среду (в значительной мере они детализированы в других разделах Закона и комментариях к ним), полномочия граждан и общественных объединений в области охраны природы.
Целесообразно остановиться на некоторых тенденциях развития экологического общественного движения, а также правовых требованиях к организации и деятельности общественных объединений, порядку проведения митингов и иных уличных мероприятий.
2. Несмотря на то, что особенности современной социально - политической ситуации в России делают "экологический фактор" исключительно важным в развитии и разрешении конфликтов между Центром и субъектами Федерации, следует отметить отсутствие должного внимания к экологическим вопросам в предвыборных платформах крупных общероссийских партий. Вместе с тем заметно активизировалось женское экологическое движение, в частности состоялся Международный экологический конгресс "Женщины, экология, цивилизация".
Заметную роль в развитии общественного экологического движения играет Федерация независимых профсоюзов России (ФНПР). Так, отдел по проблемам охраны труда и экологии аппарата ФНПР подготовил для технической инспекции труда профсоюзов России сборники по общественному экологическому контролю, которые могут заинтересовать общественные экологические организации. ФНПР выступила одним из инициаторов проведения общероссийских дней защиты от экологической опасности. Создана информационно - инновационная общественная экологическая ассоциация "Партнеры за устойчивое развитие". Цель ассоциации - активно содействовать конструктивному сотрудничеству неправительственных общественных объединений между собой и с правительственными структурами в реализации конкретных природоохранных проектов в русле экологически безопасного устойчивого развития.
В целях осуществления права граждан на своевременную, полную и достоверную информацию о состоянии окружающей среды проводятся общественные