"комментарий к закону российской федерации "об охране окружающей природной среды" (постатейный) (под ред. с.а. боголюбова) ("инфра-м-норма", 1996)

воздействия на природу и ухудшается при несоблюдении таких нормативов. Это может выразиться, во-первых, в том, что уменьшается количество кислорода, увеличивается содержание углекислого газа и других вредных соединений в атмосферном воздухе; во-вторых, в ухудшении качества водоемов (убывает кислород, копятся химические и иные загрязнители, гибнут обитатели водоемов), что в свою очередь приводит к вредному воздействию на леса, воды, животный мир, здоровье людей; в-третьих, неразумные вырубки лесов ведут к уменьшению кислорода, усыханию водоемов, развитию водной и ветровой эрозии земель; в-четвертых, безудержное извлечение из недр огромного количества нефти, газа, угля и последующее их сжигание ведет к загрязнению атмосферы и водоемов, потеплению климата, таянию снегов и льдов, повышению уровня вод и т.д. Все в природе взаимосвязано: вредное воздействие на один объект приводит к ухудшению другого.
В государственных докладах о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации в 1992 - 1995 гг. приводятся убедительные данные о ее деградации, намечаются оздоровительные меры. На эти цели направлено и природоохранительное законодательство.
Национальные ежегодные доклады других государств в последние годы также свидетельствуют, что в природе происходят глобальные необратимые изменения. Постепенно разрушается озоновый слой Земли, сохраняющий ее от прямого воздействия солнечных ультрафиолетовых лучей. Потепление климата грозит ускоренным таянием снегов и льдов, новым потопом. Раньше ученые называли это явление "тепловым эффектом", а сейчас - "тепловой ловушкой". И это совершенно справедливо. Человечество добровольно копает себе экологическую могилу. Всемирное движение Гринпис убедительно предупреждает об этом. Намного раньше ряд мыслителей призывали человечество не обольщаться своими победами над природой: она будет ему мстить. Пророчество начинает сбываться, пора остановиться.
Сказанное выше характеризует взаимодействие человека и общества с природой. Регулированию этих отношений посвящен комментируемый Закон (ст. 1).
Закон (ст. 3) сформулировал и закрепил основные принципы охраны окружающей природой среды, т.е. основополагающие начала, положения, подходы к решению вопросов, к мероприятиям, содержанию, концепции, целям и задачам.
Приоритет отдается человеку, его здоровью, жизни, их охране от вредного влияния природы в силу техногенных и антропогенных отрицательных факторов. В этом плане встает проблема соотношения экологии с экономикой. Конечно, полная отмена индустриального развития и воздействия на природу невозможна, но так вопрос и не ставится (по словам покойного проф. В.В. Петрова, это экологический утопизм). С другой стороны, совершенно недопустимо развитие без учета требований экологической безопасности (по словам того же автора, это экономический экстремизм). Решение вопроса находится где-то "посередине". Комментируемый Закон нашел его в виде разумного, научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов. Правда, в законах об охране природной среды Казахстана (СНГ) и Якутии (ныне - Республика Саха, Российская Федерация) говорится о приоритете экологических интересов над экономическими при их научно обоснованном сочетании. Весьма интересная формулировка, на первый взгляд - противоречивая. Но она компромиссна и максимально возможно учитывает экологические интересы. Здесь можно иметь в виду, с одной стороны, запрет отдельных видов производства, а с другой - необходимость внедрения новейших прогрессивных технологий и устройств (безотходных, малоотходных, замкнутого повторного водоснабжения, очистных сооружений, лесовосстановление, повышение плодородия почв). В этом плане исключительно важны итоги и решения Рио - де - Жанейрской конференции (1992 г.), ибо она пошла именно по такому пути. Бывший Президент США Буш заявил, что Америка посадит 1 млрд. деревьев; Премьер Австралии также заявил, что его страна посадит 1 млрд. деревьев. Германия полностью прекратила производство и использование в холодильниках газа фреона - самого страшного разрушителя озонового слоя. В России решения этой конференции несколько замалчиваются, должных мер не предпринимается. Значит, у нас на первом месте пока стоят экономические интересы, а экологические - на втором (видимо, в связи с нехваткой средств).
Второе важное обстоятельство - гарантии соблюдения описанных принципов, для чего Законом предусмотрена группа других принципиальных решений, а именно: рациональное природопользование, его всемерная экологизация, соблюдение законности и неотвратимость ответственности, гласность (ст. 3).
Полное раскрытие все указанные принципы получили в тексте Закона, а также в настоящем Комментарии к нему.
4. Природоохранительное законодательство имеет свою систему. В нее входят настоящий Закон как основополагающий, другие акты Российской Федерации и ее субъектов. Настоящий Закон стоит во главе всего экологического законодательства, но само оно шире и является комплексной отраслью, включающей в себя природоресурсовое (земельное, о недрах, лесное, водное, о животном мире, об атмосферном воздухе) и природоохранительное законодательство. Природопользование и охрана окружающей природной среды, как две стороны одной медали, образуют единый сплав общественных отношений, регулируемых экологическим законодательством.
Охрана природы - задача именно всего природоохранительного законодательства (как системы), что закреплено в ст. 2 Закона. Систему эту следует рассматривать по вертикали и по горизонтали.
По вертикали данное законодательство представляет собой иерархию, соподчиненность соответствующих актов Российской Федерации и ее субъектов. Ими являются настоящий Закон и другие акты Российской Федерации, например, Законы о санитарно - эпидемиологическом благополучии населения <*>, о природных лечебных ресурсах, лечебно - оздоровительных местностях и курортах <**>, о ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС <***> и др. Предполагается принятие законов об охране озера Байкал, Прикаспия. Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные акты являются подзаконными.

--------------------------------
<*> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 20. Ст. 641.
<**> См.: Российская газета. 1995. 1 марта.
<***> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 21. Ст. 699.
Экологическое законодательство входит в совместную компетенцию Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции). Поэтому субъекты Федерации вправе устанавливать собственное правовое регулирование (ст. 76 Конституции). Оно не должно противоречить законам Российской Федерации; в противном случае действуют законы Российской Федерации. Ряд республик в составе Российской Федерации воспользовались этим правом и приняли свои законы: Адыгея <1>, Башкортостан (Экологический кодекс), Карелия <2>, Марий Эл <3>, Северная Осетия, Тыва, Хакасия <4>, Чувашия <5>, Саха (Якутия) <6>.
--------------------------------
<1> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. N 4. Ст. 39.
<2> См.: там же. 1992. N 9 - 10. Ст. 383.
<3> См.: Совет и его дела. 1991. N 69.
<4> См.: Законы Республики Хакасия, июнь 1993. Ст. 44.
<5> См.: Советская Чувашия. 1993. 22 октября.
<6> СЗ Республики Саха за 1993. С. 54.
Адыгея приняла Закон о порядке действия Закона Российской Федерации об охране окружающей природной среды на территории Республики Адыгея, где сформулирован ряд норм об особенностях этого порядка: данный путь представляется наиболее приемлемым. Законы других республик во многом похожи на Закон Российской Федерации, но имеют некоторые существенные отличия.
В Карелии принят Закон об уникальных исторических и природно - ландшафтных территориях <*>, в Хакасии - об особо охраняемых территориях и объектах (еще до принятия такого закона в России). В Республике Саха принят Закон об административной ответственности за экологические правонарушения <**>: он состоит из Общей и Особенной частей, 11 глав, 82 статей, предусматривает (по отдельным природным объектам) конкретные размеры административных штрафов.
--------------------------------
<*> См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 9 - 10. С. 383.
<**> СЗ. 1993. С. 54.
Законодатель пошел по пути прямого установления административных штрафов за экологические правонарушения непосредственно в комментируемом Законе. Как известно, в Земельном кодексе Российской Федерации также указаны штрафы за земельные правонарушения, а в лесном, горном законах этого нет.
Система природоохранительного законодательства строится по тому же принципу, что и головной Закон - "Об охране окружающей природной среды". Она включает следующие институты: общие положения; цели и задачи законодательства; объекты окружающей природной среды, подлежащие охране; принципы охраны; компетенция Российской Федерации, ее субъектов, органов власти и управления; право граждан на благоприятную окружающую природную среду; экономический механизм ее охраны; экологические требования (требования экологической безопасности); нормирование качества окружающей природной среды; экологическая экспертиза; экологический контроль; разрешение экологических споров; ответственность за экологические правонарушения; международное сотрудничество в области охраны окружающей природной среды.
По этим институтам и "располагаются" акты природоохранительного законодательства. Они развиваются подзаконными актами - указами Президента России, постановлениями Правительства, ведомственными актами. В систему по горизонтали входят охранительные и соответствующие нормы природоресурсовых кодексов и законов (земельного, лесного, о недрах, водного), а также экологические нормы, сформулированные в других отраслях законодательства (гражданского, аграрного, трудового и др.).
5. Для понимания экологической компетенции государственных органов и органов самоуправления первостепенное значение имеют конституционные нормы. Согласно ст. 9 Конституции земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
В соответствии со ст. 36 Конституции граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.
Согласно ст. 71 Конституции в ведении Российской Федерации находятся:
федеральная государственная собственность и управление ею;
установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического развития Российской Федерации;
федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;
производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
определение статуса и защита территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический учет.
В соответствии со ст. 72 Конституции в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся:
защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
разграничение государственной собственности;
природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;
осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.
По ст. 73 Конституции вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации последние обладают всей полнотой государственной власти.
Согласно ст. 114 Конституции Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в стране единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществляет управление федеральной собственностью.
Указ Президента России о федеральных природных ресурсах от 16 декабря 1993 г. разграничивает государственную собственность на природные ресурсы, определяет в составе земель, вод, недр, ресурсов животного и растительного мира федеральные природные ресурсы, исходя из принципа их общегосударственного значения. Это в конечном счете является определяющим в разграничении компетенции Российской Федерации и ее субъектов, рассматриваемой в ст. 5 - 9 комментируемого Закона. К федеральным ресурсам, в частности, относятся виды растений и животных, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, виды животных, ценные в хозяйственном отношении и отнесенные к особо охраняемым, естественная миграция которых проходит по территории двух и более субъектов Российской Федерации, а также животные, отнесенные к видам, подпадающим под действие международных договоров, водные объекты, расположенные на территории двух и более субъектов Российской Федерации, а также пограничные и трансграничные водные объекты; иные природные ресурсы по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти России и органов государственной власти субъектов Федерации <*>. В ряде субъектов Российской Федерации приняты законы об охране окружающей среды, о природопользовании, экологические, земельные, лесные и иные кодексы, что отчасти объясняется недостаточным учетом в федеральном законодательстве реалий сегодняшнего дня.
--------------------------------