"Комментарий к Федеральному закону от 24 ноября 1995 г. n 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (постатейный) (Слобцов И.А., Кузнецова О.В.)

Подготовлен для системы
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ ИНВАЛИДОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(в ред. Федеральных законов от 24.07.1998 N 125-ФЗ,
от 04.01.1999 N 5-ФЗ, от 17.07.1999 N 172-ФЗ,
от 27.05.2000 N 78-ФЗ, от 09.06.2001 N 74-ФЗ,
от 08.08.2001 N 123-ФЗ, от 29.12.2001 N 188-ФЗ,
от 30.12.2001 N 196-ФЗ, от 29.05.2002 N 57-ФЗ,
от 10.01.2003 N 15-ФЗ, от 23.10.2003 N 132-ФЗ,
от 22.08.2004 N 122-ФЗ (ред. 29.12.2004),
от 29.12.2004 N 199-ФЗ, от 31.12.2005 N 199-ФЗ,
от 18.10.2007 N 230-ФЗ, от 01.12.2007 N 309-ФЗ,
от 01.03.2008 N 18-ФЗ, от 14.07.2008 N 110-ФЗ,
от 23.07.2008 N 160-ФЗ)
Комментарий к преамбуле
Целью комментируемого Закона является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации принадлежащих им прав и свобод.
Права каждого человека независимо от его личных качеств, физических данных или социального статуса являются равными. Инвалиды, возможности которых в той или иной степени являются ограниченными, нуждаются в социальной защите больше, нежели иные категории граждан. Однако понятие "социальная защита" не должно умалять возможностей инвалидов проявлять свою индивидуальность в различных сферах общественной жизни, в том числе в учебе, в работе, в искусстве, культуре и спорте.
Комментируемый Закон является одним из основных правовых актов, определяющих уровень социальной защищенности людей с ограниченными возможностями. Приоритетное значение в системе законодательных актов имеют нормы Конституции РФ, а также нормы и принципы международного права и международные договоры РФ, которые определяют основные направления российской политики в отношении инвалидов. Общие нормы и принципы раскрываются в комментируемом Законе посредством определения конкретных мер, таких как обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, лекарственными препаратами, медицинскими услугами, предоставление льготы по оплате коммунальных услуг, выплата пенсии по инвалидности, пособия по случаю потери кормильца и т.п.
Основная нагрузка в части обеспечения финансирования мероприятий, направленных на предоставление инвалидам социальной защиты от государства, ложится в первую очередь на федеральный бюджет. Региональные бюджеты несут бремя оплаты только таких социальных мероприятий, которые, во-первых, отнесены федеральным законодательством к расходным обязательствам субъектов РФ, а во-вторых, повышают уровень социальных гарантий в регионе по сравнению с гарантиями, предоставляемыми на федеральном уровне.
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Понятие "инвалид", основания определения группы инвалидности
Комментарий к статье 1
1. Комментируемая статья дает общее понятие инвалида и устанавливает основания определения группы инвалидности. Инвалидом признается лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты.
По определению Конвенции о правах инвалидов (принята в г. Нью-Йорке 13 декабря 2006 года Резолюцией 61/106 на 76-м пленарном заседании 61-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН; подписана Российской Федерацией 27 сентября 2008 г.) инвалидность является результатом взаимодействия, которое происходит между людьми, имеющими нарушения здоровья, и отношенческими и средовыми барьерами. Она мешает полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими.
Так, например, гипертоническая болезнь, даже стойкая, не является поводом к установлению инвалидности; если же гипертония привела к осложнению в виде инсульта и параличу конечностей, человеку оформляется инвалидность.
Законом определены несколько видов ограничений жизнедеятельности: во-первых, нарушение функций самообслуживания, во-вторых, нарушение функций передвижения и, в-третьих, нарушение контроля за своим поведением, а также нарушение ориентации, общения, обучения, а также способности к трудовой деятельности.
Понятие "инвалид" конкретизируется во многих федеральных законах - н-р, в Законе РФ от 15 мая 1991 года N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", Федеральном законе от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах", в Федеральном законе от 26 ноября 1998 года N 175-ФЗ "О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча" и в некоторых других.
2. Исторически в России понятия "инвалидность" и "инвалид" связывались с понятиями нетрудоспособности и болезни.
Специалисты долгое время рассматривали понятие "инвалидность", отталкиваясь преимущественно от биологических предпосылок, расценивая ее возникновение в основном как следствие неблагоприятного исхода лечения. Зачастую методические подходы к анализу инвалидности заимствовались из здравоохранения, по аналогии с анализом заболеваемости. В связи с этим социальная сторона проблемы была сужена до нетрудоспособности как основного показателя инвалидности.
В настоящее время некоторые из пережитков прошлого остались, во внимание принимается только социальный аспект: в определении указывается на необходимость социальной защиты инвалида, но ничего не говорится о необходимости многопрофильной реабилитации, использующей социальные, экономические, психологические, образовательные и другие необходимые технологии.
В целом инвалидность должна рассматриваться как проблема деятельности человека в условиях ограниченной свободы выбора, которая включает в себя несколько аспектов: правовой, социальный, психологический, общественно-идеологический, экономический, анатомо-функциональный.
3. В нормах международного права термин "инвалид" трактуется несколько иначе, нежели в российском праве.
В частности, Декларация о правах инвалидов (утв. Резолюцией тринадцатой сессии Генеральной Ассамблеи ООН 3447 (XXX) от 9 декабря 1975 года) признает инвалидом "лицо, которое не может самостоятельно обеспечить полностью или частично потребности нормальной личной и/или социальной жизни в силу недостатка, будь то врожденного или нет, его или ее физических или умственных способностей".
Инвалидность означает значительное число различных функциональных ограничений. Люди могут стать инвалидами вследствие физических, умственных или сенсорных дефектов, состояния здоровья или психических заболеваний. Такие дефекты, состояния или заболевания по своему характеру могут быть постоянными или временными.
В комментируемом Законе указанные особенности никак не отражены.
4. Группа инвалидности или категория "ребенок-инвалид" устанавливаются в зависимости от степени расстройства функций организма и ограничения жизнедеятельности. При этом под ограничением жизнедеятельности понимается полная или частичная утрата лицом способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться и заниматься трудовой деятельностью.
Порядок и условия признания лица инвалидом установлены Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1996 года N 965 "О порядке признания граждан инвалидами" и будут рассмотрены в комментарии к ст. 7.
Статья 2. Понятие социальной защиты инвалидов
Комментарий к статье 2
1. Комментируемая статья имеет декларативный характер: в ней дается понятие социальной защиты и социальной поддержки инвалидов. Оба названных понятия представляют собой систему мер, имеющих конечной целью обеспечение прав и законных интересов инвалидов.
Под социальной защитой инвалидов понимается система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки. При этом социальная поддержка инвалидов - это система мер, обеспечивающая социальные гарантии инвалидам. Отсюда можно сделать вывод, что понятия "социальная поддержка" и "социальная защита" соотносятся как часть и целое.
При реализации мер социальной защиты должны учитываться особенности той или иной группы инвалидов, а также индивидуальные особенности каждого конкретного инвалида. Например, для инвалидов вследствие боевых действий и военной травмы необходим длительный период адаптации к условиям современного общества. При этом для инвалидов вследствие боевых действий и военной травмы трудоспособного возраста требуется создание рабочих мест.
В целом реализация названных мер должна создавать условия для сокращения численности инвалидов и их возвращения к профессиональной, общественной и бытовой деятельности.
Экономическими мерами социальной защиты инвалидов являются:
- создание системы реабилитационных и экспертных организаций, обеспечивающих реабилитацию инвалидов и интеграцию их в общество;
- развитие реабилитационной индустрии как промышленной основы системы комплексной реабилитации инвалидов, формирование национального рынка технических средств реабилитации и реабилитационных услуг;
- оснащение оборудованием реабилитационных организаций;
- оснащение объектов социальной инфраструктуры для обеспечения к ним беспрепятственного доступа инвалидов;
- поддержка предприятий, находящихся в собственности общероссийских общественных организаций инвалидов, в целях создания дополнительных рабочих мест и многие другие.
В качестве правовых мер социальной защиты инвалидов можно назвать:
- совершенствование законодательства о правах инвалидов, в частности расширение номенклатуры предоставляемых инвалидам технических средств реабилитации и реабилитационных услуг;
- консультирование инвалидов по правовым вопросам;
- освещение проблем инвалидов и правовых путей их решения в СМИ;
- установление дополнительных льгот для инвалидов при обращении в правоохранительные органы, в частности освобождение от уплаты госпошлины за рассмотрение дела в суде.
Меры социальной поддержки в первую очередь включают в себя финансирование социальных выплат, в частности государственных и трудовых пенсий по инвалидности, компенсаций инвалидам и членам их семей, в том числе по оплате коммунальных платежей, и т.п.
Меры социальной поддержки инвалидов, принимаемые на региональном и муниципальном уровне, могут иметь различный характер.
Пример. Инвалидам города Рязани могут безвозмездно передаваться земельные участки для проведения сезонных сельскохозяйственных работ <1>. При этом обеспечение земельными участками производится на основании заявления инвалида либо его уполномоченного представителя, которое подается в отдел по обеспечению дополнительных мер социальной поддержки населения администрации города Рязани.
--------------------------------
<1> См.: приложение N 5 к Постановлению главы администрации города Рязани от 28 мая 2008 года N 2823.
В качестве другой меры социальной поддержки инвалидов I группы и инвалидов II группы III степени ограничения трудоспособности, а также инвалидов ВОВ города Рязани предусматривается возможность размещения на муниципальном имуществе на безвозмездной основе временного сооружения ВС-2 <2>.
--------------------------------
<2> См.: приложение N 7 к Постановлению главы администрации города Рязани от 28 мая 2008 года N 2823.
Право на размещение временного сооружения ВС-2, как дополнительная мера социальной поддержки, предоставляется на основании заявления гражданина либо его уполномоченного представителя, подаваемого на имя заместителя главы администрации по муниципальной собственности в отдел по обеспечению дополнительных мер социальной поддержки населения администрации города Рязани. В заявлении указывается причина обращения, обоснование необходимости в постоянном использовании транспортного средства.
Заявление рассматривается в течение 5 дней, и подготовленные документы предоставляются в комитет по земельным ресурсам и землеустройству администрации города Рязани. Заявителю не приходится заниматься сбором многочисленных документов и хождением по инстанциям.
Пример. В городе Касимов Рязанской области действует комиссия по изучению социально-бытовых условий жизни и оказанию необходимой помощи ветеранам, инвалидам и одиноко проживающим пенсионерам <3>. Комиссия образуется с целью улучшения социальной поддержки и повышения жизненного уровня граждан, а также принятия своевременных мер по конкретным обращениям ветеранов.
--------------------------------
<3> См.: Постановление главы МО - городской округ город Касимов от 26 ноября 2007 года N 1766 "Об урегулировании работы Комиссии по изучению социально-бытовых условий жизни и содействию в оказании необходимой помощи ветеранам, инвалидам и одиноко проживающим пенсионерам".
Комиссия уполномочена изучать социально-бытовые условия жизни, состояние медицинского, лекарственного обслуживания и организации отдыха инвалидов; регистрировать письменные заявления на оказание помощи; формировать списки граждан, нуждающихся в оказании помощи; содействовать в оказании необходимой помощи инвалидам.
Пример. Инвалидам Саратовской области, проживающим в жилых помещениях частного жилищного фонда, с 1 января 2009 года в качестве меры социальной поддержки предоставляется снижение на 50 процентов оплаты жилого помещения <4>. Указанная мера социальной поддержки предоставляется организациями, оказывающими соответствующие услуги по содержанию многоквартирных жилых домов, на основании документов, подтверждающих право инвалида на социальную поддержку.
--------------------------------
<4> См.: Закон Саратовской области от 2 июля 2008 года N 152-ЗСО "О социальной поддержке инвалидов по оплате жилого помещения в Саратовской области".
Финансирование расходов, связанных с предоставлением меры социальной поддержки по оплате жилого помещения инвалидам, проживающим в жилых помещениях частного жилищного фонда, осуществляется за счет средств областного бюджета.
Пример. В городе Обнинске Калужской области создана комиссия по рассмотрению обращений неработающих пенсионеров и инвалидов, нуждающихся в оказании адресной социальной помощи. Комиссия действует на основании Постановления администрации города Обнинска от 6 сентября 2007 г. N 1273-п.
Комиссия рассматривает заявления граждан и готовит списки кандидатур получателей адресной социальной помощи, исходя из выделенных лимитов; представляет для регистрации в Управление Пенсионного фонда РФ по г. Обнинску заявления с приложенными к ним оформленными документами пенсионеров, обратившихся за адресной социальной помощью (в частности, по вопросам оказания единовременной материальной помощи; газификации домовладений неработающих пенсионеров и т.п.).
Все предусмотренные Законом меры социальной поддержки и защиты инвалидов связаны одной целью