"Комментарий к Федеральному закону от 24 ноября 1995 г. n 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (постатейный) (Слобцов И.А., Кузнецова О.В.)

и направлены на комплексное решение проблемы инвалидности. Их эффективность напрямую зависит от того, насколько слаженно работает механизм реализации.
2. Согласно ст. 28 Конвенции о правах инвалидов меры социальной защиты включают в себя следующие меры:
- по обеспечению инвалидам равного доступа к получению чистой воды и по обеспечению доступа к надлежащим и недорогим услугам, устройствам и другой помощи для удовлетворения нужд, связанных с инвалидностью;
- по обеспечению инвалидам, в частности женщинам, девочкам и пожилым лицам с инвалидностью, доступа к программам социальной защиты и программам сокращения масштабов нищеты;
- по обеспечению инвалидам и их семьям, живущим в условиях нищеты, доступа к помощи со стороны государства с целью покрытия связанных с инвалидностью расходов, включая надлежащее обучение, консультирование, финансовую помощь и временный патронажный уход;
- по обеспечению инвалидам доступа к программам государственного жилья;
- по обеспечению инвалидам доступа к пенсионным пособиям и программам.
Результатом реализации указанных мер должно являться достижение достаточного жизненного уровня для самих инвалидов и их семей.
Надо признать, что понятие "достаточный жизненный уровень" в российском законодательстве вообще не применяется. Хотя это понятие можно было бы определить с учетом российской реальности, чтобы обеспечить достаточный уровень социальной помощи.
3. Не секрет, что в последние годы в России наблюдается рост численности инвалидов. Основными причинами являются высокий уровень заболеваемости и травматизма населения, а также недостаточное качество медицинской помощи и услуг.
Наиболее значительную долю в общей численности составляют инвалиды II группы (более половины всех инвалидов). Вместе с инвалидами I группы этот показатель составляет около 80%.
Увеличивается число инвалидов трудоспособного возраста и детей-инвалидов. В настоящее время лишь в 3 - 5% случаев удается восстановить трудоспособность и устранить ограничения жизнедеятельности у этой категории граждан. Только 15% инвалидов трудоспособного возраста вовлечены в профессиональную деятельность <5>.
--------------------------------
<5> См.: Федеральная целевая программа "Социальная поддержка инвалидов на 2006 - 2010 годы", утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2005 года N 832.
В настоящее время государственная политика в области социальной защиты и поддержки инвалидов базируется на положениях Федеральной целевой программы "Социальная поддержка инвалидов на 2006 - 2010 годы", утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2005 года N 832.
Целями Программы является создание условий для реабилитации и интеграции инвалидов в общество, а также повышение уровня их жизни.
В указанной Федеральной целевой программе отмечается необходимость разработать систему мер, направленную на увеличение количества реабилитированных инвалидов, включая инвалидов боевых действий и военной травмы.
Задачу создания в стране полноценной системы комплексной реабилитации инвалидов и интеграции их в общество предполагается решить с помощью реализации инвестиционных и научно-технических проектов, а также координации усилий органов государственной власти различных уровней и негосударственных организаций.
Путем совершенствования деятельности учреждений медико-социальной экспертизы, реализации мероприятий по обеспечению для инвалидов беспрепятственного доступа к объектам социальной инфраструктуры, а также расширения производства современных технических средств реабилитации предполагается повысить качество и увеличить объем услуг по реабилитации и интеграции инвалидов.
Исходя из поставленных в Программе целей, предполагается уменьшить удельный вес численности реабилитированных инвалидов в общей численности инвалидов, ежегодно переосвидетельствуемых в федеральных государственных учреждениях медико-социальной экспертизы, а также увеличить количество реабилитированных инвалидов.
На настоящий момент времени в рамках Программы проведены опытные разработки и реализованы некоторые пробные инвестиционные проекты. В текущем и следующем году планируется проводить анализ, обобщение и распространение выработанных инновационных технологий реабилитации инвалидов.
Государственным заказчиком Программы является Министерство здравоохранения и социального развития РФ, которое осуществляет руководство и текущее управление реализацией Программы, разрабатывает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты, необходимые для ее реализации. В случае необходимости Минздравсоцразвития России подготавливает предложения по уточнению перечня программных мероприятий на очередной финансовый год, уточняет механизм реализации Программы и размер затрат на реализацию программных мероприятий.
Программа реализуется путем заключения государственных контрактов на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд.
Для обеспечения контроля и независимой оценки Программы создан координационный совет, состоящий из представителей государственных органов власти и общероссийских общественных организаций инвалидов. Совет проводит анализ и оценку социально-экономической эффективности результатов реализации Программы.
Эффективность реализации Программы оценивается по показателям, характеризующим состояние и динамику инвалидности, прежде всего по ежегодному показателю, характеризующему соотношение количества реабилитированных инвалидов и количества лиц, прошедших переосвидетельствование. К 2010 г. этот показатель планируется довести до 6,5% (для сравнения - в 2005 г. он был равен 5,9%), что составит примерно 162 тыс. человек в год.
Реализация мероприятий Программы позволит возвратить к профессиональной, общественной и бытовой деятельности около 800 тыс. инвалидов (из них 20,85 тыс. человек стали инвалидами вследствие боевых действий и военной травмы).
Экономический эффект, который получит государство вследствие реализации Программы, составит в среднем 2,6 - 3,5 млрд. руб. ежегодно. При этом в расчет принимаются средства федерального бюджета, а также государственных внебюджетных фондов, сэкономленные за счет прекращения выплат гражданам, с которых в результате проведения реабилитационных мероприятий будут сняты инвалидность и ограничения трудовой деятельности (пенсии по инвалидности, ежемесячные денежные выплаты, компенсации и другие расходы). Тем самым реализация Программы является экономически выгодной для государства.
4. Субъекты РФ и муниципальные образования разрабатывают собственные региональные программы в области социальной защиты и поддержки инвалидов, финансируемые за счет средств соответствующих бюджетов.
Например, в Калужской области действует Областная целевая программа "Старшее поколение и инвалиды в Калужской области (2007 - 2009 годы)" <6>.
--------------------------------
<6> Закон Калужской области от 27 октября 2006 года N 248-ОЗ "Об Областной целевой программе "Старшее поколение и инвалиды в Калужской области (2007 - 2009 годы)".
В городе Рязани действует Муниципальная целевая программа "Обеспечение дополнительными мерами социальной поддержки и помощи отдельных категорий граждан на 2008 - 2010 годы" <7>.
--------------------------------
<7> Решение Рязанского городского Совета от 31 января 2008 г. N 70-III "Об утверждении Муниципальной целевой программы "Обеспечение дополнительными мерами социальной поддержки и помощи отдельных категорий граждан на 2008 - 2010 годы".
6. Инвалиды из числа иностранных граждан и лиц без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ. Исключения из этого правила могут быть установлены федеральным законом или международным договором РФ (например, право на участие в общественных организациях может быть ограничено в случаях, перечисленных в комментарии к ст. 33 Закона).
Комментируемый Закон гарантирует социальную защиту инвалидам в России независимо от их гражданства либо отсутствия такового.
Порядок и условия признания лица инвалидом для любого человека независимо от его гражданства устанавливаются Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1996 года N 965. Если иностранный гражданин будет признан в установленном порядке инвалидом, он имеет полное право на меры социальной поддержки.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" фактом постоянного проживания иностранного гражданина на территории Российской Федерации является вид на жительство в Российской Федерации. Местом жительства является жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома, а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством РФ.
В соответствии со ст. 11.1 комментируемого Закона технические средства реабилитации предоставляются инвалидам по месту их жительства уполномоченными органами, Фондом социального страхования РФ, а также иными заинтересованными организациями (подробнее см. комментарий к ст. 11.1 Закона).
Статья 3. Законодательство Российской Федерации о социальной защите инвалидов
Комментарий к статье 3
1. Законодательство Российской Федерации о социальной защите инвалидов представляет собой совокупность законов и иных нормативно-правовых актов федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Понятие социальной защиты инвалидов содержится в ст. 2 Закона.
Законодательство Российской Федерации о социальной защите инвалидов является частью системы российского законодательства, которое также включает в себя нормы муниципального законодательства и нормы международного права.
Создание нормативно-правовой базы в области социальной защиты прав инвалидов ведется по многим направлениям, основными из которых являются:
- разработка основных положений социальной защиты инвалидов;
- регулирование проблем трудоустройства инвалидов;
- решение вопросов воспитания детей-инвалидов и образования инвалидов;
- регулирование проблем обеспечения лекарствами, средствами реабилитации, медицинского обслуживания;
- регулирование вопросов выплаты пенсий, пособий, компенсаций, обеспечения льгот и др.
2. Социальная защита инвалидов в первую очередь основывается на положениях Конституции Российской Федерации:
- ст. 7 - в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты;
- ст. 19 - государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности;
- ст. 37 - каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также право на защиту от безработицы;
- ст. 39 - каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом;
- ст. 40 - каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами;
- ст. 41 - каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений;
- ст. 42 - каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением;
- ст. 43 - каждый имеет право на образование. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях;
- ст. 44 - каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям;
- ст. 45 - каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом;
- ст. 46 - каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод;
- ст. 48 - каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи. В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно;
- ст. 53 - каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц;
- иных положениях.
Таким образом, Конституция РФ закрепляет равные права всех граждан, в том числе инвалидов. Специальных норм о правах инвалидов она не содержит. Общие принципы политики социальной защиты инвалидов базируются на вышеуказанных положениях Конституции РФ.
Для сравнения приведем принципы политики социальной защиты инвалидов Канады: во-первых, инвалиды являются полноценными членами канадского общества; во-вторых, инвалиды должны иметь возможность участвовать во всех сферах жизни общества; в-третьих, необходимо создавать условия для превращения инвалидов в максимально независимых членов общества. При этом акцент делается на то, что инвалиды являются участниками государственных программ, а не пассивными получателями государственных дотаций. Включение подобных принципов в комментируемый Закон помогло бы более четко обозначить направления социальной политики в отношении инвалидов в России.
Россия провозглашается социальным государством. Соответственно, социальная защищенность, благополучие и создание условий для развития каждого человека признаются важнейшей задачей государства.
Современные представления