"Комментарий к Федеральному закону от 24 ноября 1995 г. n 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (постатейный) (Слобцов И.А., Кузнецова О.В.)

предрассудки и страх - вот те социальные факторы, которые на протяжении всей истории являлись препятствием для развития способностей инвалидов и вели к их изоляции... В конце 60-х годов в некоторых странах организации инвалидов начали разрабатывать новую концепцию инвалидности. Эта концепция учитывала тесную связь между ограничениями, которые испытывает инвалид, структурой и характером окружающей его среды и отношением населения к инвалидам".
Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 14 октября 1992 года N 47/3 "Международный день инвалидов" провозглашает 3 декабря Международным днем инвалидов и настоятельно призывает правительства, а также национальные, региональные и международные организации в полной мере сотрудничать в проведении Международного дня инвалидов.
Международной организацией труда принят ряд рекомендательных актов, направленных на обеспечение трудовых прав инвалидов:
- Рекомендация Международной организации труда от 20 июня 1983 года N 168 о профессиональной реабилитации и занятости инвалидов;
- Рекомендация Международной организации труда от 22 июня 1955 года N 99 о переквалификации инвалидов;
- Рекомендация Международной организации труда от 12 мая 1944 года N 71 об урегулировании вопросов занятости в период перехода от войны к миру;
- Рекомендация Международной организации труда от 12 мая 1944 года N 67 об обеспечении дохода;
- Рекомендация Международной организации труда от 28 июня 1930 года N 39 о регламентации рабочего времени в учреждениях по лечению или уходу за больными, инвалидами, неимущими и душевнобольными.
В частности, Рекомендация Международной организации труда от 20 июня 1983 года N 168 о профессиональной реабилитации и занятости инвалидов установила, что меры по профессиональной реабилитации должны распространяться на все категории инвалидов. При планировании и предоставлении услуг в области профессиональной реабилитации и трудоустройства инвалидов следует, насколько это возможно, использовать и приспосабливать для инвалидов существующие для трудящихся в целом службы профессиональной ориентации, профессиональной подготовки, трудоустройства, занятости и связанные с ними службы.
Профессиональная реабилитация должна начинаться по возможности на более раннем этапе. С этой целью системы здравоохранения и другие органы, отвечающие за медицинскую и социальную реабилитацию, должны регулярно сотрудничать с органами, отвечающими за профессиональную реабилитацию.
Международные договоры (соглашения), ратифицированные Российской Федерацией, имеют большую юридическую силу, чем положения настоящего Закона и иные нормы национального законодательства.
Статья 4. Компетенция федеральных органов государственной власти в области социальной защиты инвалидов
Комментарий к статье 4
1. Комментируемая статья устанавливает полномочия федеральных органов государственной власти в области социальной защиты инвалидов. В их компетенцию входит определение государственной политики в отношении инвалидов. Главными задачами в этом направлении являются:
- проведение комплекса мер по социальной интеграции инвалидов в общество;
- усиление социальной поддержки инвалидов;
- создание условий для реабилитации;
- повышение уровня жизни инвалидов и т.д.
Серьезный отпечаток на направленность российской политики в области социальной защиты инвалидов наложило подписание Конвенции о правах инвалидов (24 сентября 2008 г.).
Принципами подписанной Россией Конвенции, а следовательно, и российской политики в отношении инвалидов, являются:
- уважение присущего человеку достоинства, его личной самостоятельности, включая свободу делать свой собственный выбор, и независимости;
- недискриминация;
- полное и эффективное вовлечение и включение в общество;
- уважение особенностей инвалидов и их принятие в качестве компонента людского многообразия и части человечества;
- равенство возможностей;
- доступность;
- равенство мужчин и женщин;
- уважение развивающихся способностей детей-инвалидов и уважение права детей-инвалидов сохранять свою индивидуальность (ст. 3 Конвенции).
2. В полномочия федеральных органов государственной власти входит:
- принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о социальной защите инвалидов (основные законы в области социальной защиты прав инвалидов перечислены в комментарии к ст. 3);
- заключение международных договоров (соглашений) Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов (об основных действующих ныне договорах и соглашениях см. комментарий к ст. 3).
Контроль в рамках подведомственной сферы деятельности вправе производить органы исполнительной власти, утвержденные Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". В реализации государственной политики в области прав инвалидов принимают участие:
- Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации - в сфере здравоохранения и социального развития;
- Министерство образования и науки Российской Федерации - в области образования, науки и технологий;
- Федеральная служба по надзору в сфере транспорта - в области транспортных перевозок, технического надзора за спортивными судами;
- Федеральное агентство железнодорожного транспорта - в области оказания государственных услуг и по управлению имуществом в сфере железнодорожного транспорта и т.п.
Контроль за исполнением законодательства РФ о социальной защите инвалидов также осуществляется органами прокуратуры и суда, входящими в систему правоохранительных органов.
В декабре 2008 года при Президенте РФ создан Совет по делам инвалидов.
В своей деятельности он руководствуется Положением о Совете при Президенте Российской Федерации по делам инвалидов, утвержденным Указом Президента РФ от 17 декабря 2008 года N 1792.
Совет является совещательным органом при главе государства, который содействует обеспечению взаимодействия органов власти различных уровней, а также общественных объединений и иных частных организаций при решении вопросов инвалидности и инвалидов внутри государства. В нем участвуют председатель Совета (руководитель Администрации Президента РФ), его заместитель, секретарь и члены Совета, которые принимают участие в его работе на общественных началах. Совет правомочен:
- запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и других организаций, а также от должностных лиц;
- приглашать на свои заседания должностных лиц федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, представителей общественных объединений, научных и других организаций;
- направлять своих представителей для участия в совещаниях, конференциях и семинарах по проблемам, связанным с выработкой и реализацией государственной политики в отношении инвалидов, проводимых федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями, научными и другими организациями;
- привлекать в установленном порядке для осуществления информационно-аналитических и экспертных работ организации, а также ученых и специалистов, в том числе на договорной основе;
- пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента РФ и федеральных органов государственной власти.
Заседания Совета проводятся не реже одного раза в шесть месяцев. В случае необходимости могут проводиться внеочередные заседания Совета.
Создание Совета по делам инвалидов призвано содействовать решению проблем инвалидности на самом высоком уровне.
3. Федеральные органы государственной власти устанавливают общие принципы организации и осуществления медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов (подробнее об органах, занятых в области медико-социальной экспертизы, см. комментарий к ст. 8).
4. Определение критериев, установление условий для признания лица инвалидом относится к компетенции федеральных органов государственной власти. Так, Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1996 года N 965 установлен порядок признания граждан инвалидами. Классификации и критерии, используемые при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы, утверждены Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 22 августа 2005 года N 535 (подробнее о Классификациях и критериях осуществления медико-социальной экспертизы см. комментарий к ст. 7).
5. Федеральные органы государственной власти устанавливают:
- стандарты на технические средства реабилитации, средства связи и информатики - нормы и правила, обеспечивающие доступность для инвалидов среды жизнедеятельности;
- соответствующие сертификационные требования;
- перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, и порядок их финансирования. Такой Перечень утвержден распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2005 года N 2347-р;
- порядок аккредитации организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющих деятельность в области реабилитации инвалидов;
- осуществление аккредитации предприятий, учреждений и организаций, находящихся в федеральной собственности, осуществляющих деятельность в области реабилитации инвалидов.
6. Правительство РФ осуществляет разработку и реализацию федеральных целевых программ в области социальной защиты инвалидов, контроль за их исполнением.
Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2005 года N 832 утверждена Федеральная целевая программа "Социальная поддержка инвалидов на 2006 - 2010 годы". Ее целью, как указывается в самом тексте Постановления, является "создание условий для реабилитации и интеграции инвалидов в общество, а также повышения уровня их жизни". Государственным заказчиком-координатором Программы названо Министерство здравоохранения и социального развития РФ, государственными заказчиками Программы - Министерство обороны РФ, Министерство внутренних дел РФ и Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию.
7. Федеральные органы государственной власти создают федеральные учреждения медико-социальной экспертизы, осуществляют контроль за их деятельностью (перечень федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы см. в комментарии к ст. 8).
Кроме того, федеральные органы государственной власти:
- координируют научные исследования, финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по проблемам инвалидности и инвалидов через систему научно-исследовательских учреждений, институтов;
- разрабатывают методические документы по вопросам социальной защиты инвалидов, которые имеют рекомендательный характер и необходимы для выработки слаженного и единообразного механизма действий;
- содействуют в работе всероссийских общественных объединений инвалидов и оказывают им помощь, в том числе в форме предоставления субсидий, налоговых льгот и т.п.;
- формируют показатели федерального бюджета по расходам на социальную защиту инвалидов, которые должны быть достаточными для эффективной реализации целей и задач государственной политики в отношении инвалидов;
- устанавливают единую систему учета инвалидов в РФ, в том числе детей-инвалидов, и организуют на основе этой системы статистическое наблюдение за социально-экономическим положением инвалидов и их демографическим составом.
Что касается системы учета инвалидов, то, к сожалению, ведение такого учета является ведомственным и отдельно осуществляется Минздравсоцразвития России, Министерством обороны, Министерством внутренних дел, Федеральной службой безопасности и иными органами исполнительной власти. Поэтому официальные данные об общем числе инвалидов в России не являются до конца объективными. Косвенное представление об общем количестве и контингенте инвалидов дают данные о числе лиц, получающих пенсию по инвалидности.
Статья 5. Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в обеспечении социальной защиты и социальной поддержки инвалидов
Комментарий к статье 5
1. Согласно подп. "ж" п. 1 ст. 72 Конституции РФ координация вопросов социальной защиты, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Органы государственной власти субъектов РФ непосредственно участвуют в обеспечении социальной защиты и социальной поддержки инвалидов.
2. Согласно п. 1 комментируемой статьи органы государственной власти субъектов РФ имеют право участия в реализации государственной политики в отношении инвалидов на территориях соответствующих субъектов.
При этом основные направления государственной политики определяются государственными органами РФ при участии органов государственной власти субъектов с учетом уровня социально-экономического развития того субъекта РФ, на территории которого политика будет реализовываться.
Пример. В Архангельской области будет реализовываться целевая программа "Обеспечение беспрепятственного доступа инвалидов к муниципальным объектам социальной инфраструктуры на 2009 год", для чего в бюджете области на 2009 год запланировано 5 млн. руб. на создание условий по архитектурной и транспортной доступности <10>.
--------------------------------
<10> http://www.sousnko.ru/news/id/3/tid/2874/
Пример. На адаптацию инвалидов в Петербурге будет направлено более 3 млрд. руб. в течение трех лет. Такое решение принято 22 октября 2008 года на заседании городского правительства. На эти деньги будут приобретаться низкопольные автобусы и троллейбусы, создаваться условия для беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры города. Так, в 2009 г. будут закуплены более 390 низкопольных автобусов к 280, приобретенным в 2008 г. По данным Комитета по труду и социальной защите населения, за год в Петербурге оборудованы специальными съездами только две станции метро, 2% жилых домов и 39% учреждений. Много жалоб поступает на установку рекламных тумб посреди тротуаров <11>.
--------------------------------
<11> http://www.voi.ru/news.asp?view=1445
Пример. В Тюменской области правительство своим Постановлением от 14 августа 2006 года N 193-п утвердило Положение о мерах социальной поддержки по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 года. На основании этого