ОБЗОР СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ (О. Струнская, ЭЖ-Юрист n 34, 2004 г.) Бюджет - не оправдание.

Правомерно ли рассмотрение арбитражными судами споров о взыскании убытков, возникших у организации в результате предоставления льгот гражданам в соответствии с требованиями различных законов социальной направленности и несвоевременной их компенсации за счет средств бюджетов?
О. Галиниченко, г. Арзамас
Вопрос подведомственности указанной категории дел арбитражному суду является дискуссионным уже достаточно давно. Ранее действовавший АПК РФ 1995 г. в ст. 22 прямо предусматривал, что споры, связанные с возмещением убытков (при определенном субъектном составе), подведомственны арбитражному суду. Новый АПК РФ определил подведомственность более широко, использовав критерий "экономического спора" и иного спора, связанного с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, вытекающего из гражданских правоотношений (ст. ст. 27, 28 АПК РФ). Практика применения положений АПК РФ 1995 г. складывалась по-разному.
Так, например, ФАС Уральского округа в постановлении от 13.11.2002 N Ф09-2750/02-ГК указал, что верным является вывод суда первой инстанции о том, что поскольку спор касается истребования компенсационных средств из госбюджета, то фактически спорные правоотношения возникли в сфере финансово-бюджетных отношений, а гражданско-правовые отношения между сторонами отсутствуют. Исковые требования, возникшие из финансово-бюджетных отношений и не связанные с предпринимательской или иной экономической деятельностью, арбитражному суду неподведомственны.
В то же время подобный аргумент государственных органов в судах оценивался и иным образом. Так, ФАС СЗО в постановлении от 27.03.2001 N 4731 обращал внимание на то, что не соответствует закону довод о том, что спор неподведомствен арбитражному суду, так как спорные правоотношения носят бюджетный характер, поскольку истец не ставит вопрос о выделении средств из бюджета, его исковые требования сводятся к возмещению расходов, понесенных в связи с исполнением федерального закона, которым на ответчика возложена обязанность компенсировать эти расходы (см. также постановления ФАС СЗО от 27.02.2001 N 4484, 4485).
Наиболее простой представляется ситуация, когда речь идет о возмещении вреда, причиненного изданием незаконного акта государственного органа. Подведомственность подобных споров определялась исходя из принципа, согласно которому если акт затрагивал права предпринимателей в сфере экономической деятельности, то подобный спор был подведомственен арбитражным судам. Последние достаточно часто рассматривали подобные дела.
Однако ситуация, когда убытки причинены не изданием незаконного акта, а надлежащим исполнением действующего законодательства, которое само по себе неоспаривается представляется более сложной. По-видимому, в данном случае все будет зависеть от того, как рассматривать указанный спор: как вытекающий из гражданских правоотношений и связанный с осуществлением экономической деятельности или как вытекающий из публичных правоотношений.
На первый взгляд в данном случае речь идет о публичных правоотношениях, поскольку (как отмечалось в одном из процитированных выше постановлений) судом разрешается вопрос о предоставлении бюджетных средств. Однако в данном случае цель предоставления этих средств не связана с публичными правоотношениями, не направлена на финансирование соответствующей организации в порядке, предусмотренном бюджетным законодательством. В такой ситуации основной целью одной из сторон (юридического лица) является возмещение убытков, понесенных в связи с исполнением требований бюджетного законодательства.
Именно в качестве убытков рассматриваются указанные расходы и в судебной практике. ФАС ПО в постановлении от 31.07.2001 N А06-464-14/2001 по делу о взыскании убытков, полученных в результате некомпенсирования из федерального бюджета расходов истца в связи с предоставлением льгот, применял положения ГК РФ об убытках (см. по данному вопросу также постановления ФАС ЦО от 24.04.2003 N А14-23-36-02/8/9, ФАС ДВО от 07.05.2003 N Ф03-А73/03-1/920).
Возмещение убытков представляет собой гражданско-правовую конструкцию и на ее суть не влияет, по нашему мнению, то, что убытки возникли в результате исполнения норм закона. В данном случае их возникновение в конечном итоге связано с предпринимательской деятельностью организации, поскольку предоставление указанных льгот непосредственно отражается на ее экономическом результате. Так, ФАС ВСО в постановлении от 09.10.2000 N А33-7155/99-С2-Ф02-2113/00-С2 указал, что для решения вопроса о подведомственности дела арбитражному суду необходима совокупность двух критериев: субъектного состава участников правоотношений и экономического характера спора. Причем предъявление требования о компенсации бюджетами расходов, связанных с предоставлением льгот, оценивается судом как требование о возмещении убытков, причиненных незаконным бездействием (в соответствии со ст. 16 ГК РФ), поэтому и по субъектному составу, и по характеру правоотношений данный спор суды оценивали как подведомственный арбитражному суду.
В постановлении ФАС ВСО от 11.10.99 N А58-1261/99-Ф02-1746/99-С2, оценивая доводы о том, что требования о возмещении убытков, связанных с непредоставлением средств из бюджета, суд отметил следующее: предметом иска является возмещение убытков, то есть требования истца носят экономический характер и основаны на гражданских правоотношениях (см., также постановление ФАС ЗСО от 31.01.2002 N Ф04/448-25/А45-2002).
Если льгота предоставлена за счет организации, занимающейся коммерческой деятельностью и не обязанной отвечать по обязательствам государства, вытекающим из принятых государством законов, то у этой организации возникает право требования к государству в лице соответствующих органов компенсации затрат. По своей правовой природе такие требования являются требованиями о возмещении убытков, регулируемыми статьей 16 ГК РФ (см. постановление ФАС СКО от 04.02.2002 N Ф08-141/2002, постановление ФАС УО от 25.03.2003 N Ф09-616/2003-ГК).
Представляется вполне обоснованной рассмотренная выше позиция арбитражных судов, в соответствии с которой нормы о возмещении убытков должны применяться и к отношениям, связанным с предоставлением бюджетных средств, когда речь идет не о бюджетном финансировании организации, а о возмещении убытков, понесенных в связи с выполнением требований нормативно-правового акта. Здесь действительно имеет место бездействие соответствующего органа государственной власти, уполномоченного на компенсацию понесенных организацией затрат. Указанные правоотношения носят гражданско-правовой характер и не основаны на нормах бюджетного законодательства (см., например, постановление ФАС СЗО от 13.03.2001 N 4445), поскольку связаны именно с возмещением убытков. Таким образом, основной критерий - спор связан с предпринимательской деятельностью - в данном случае соблюден.
Споры о возмещении вреда, причиненного в том числе и в результате бездействия соответствующих государственных органов, в тех случаях, когда речь идет о предпринимательской деятельности, должны рассматриваться в арбитражном суде, исходя из смысла ст. 28 АПК РФ 2002 года (в частности, в данном случае речь идет о гражданско-правовой категории возмещения убытков, поэтому указанные дела подпадают под понятие экономического спора, данное в ст. 28 АПК РФ). Так, по одному из дел было прямо указано, что предметом иска являлось возмещение вреда, причиненного бездействием государственных органов и органов местного самоуправления, не воспользовавшихся правом законодательной инициативы при принятии законов о бюджете на определенные финансовые годы. Такой спор является экономическим и подведомственен суду, при этом регулирование возникших отношений нормами бюджетного законодательства не создает препятствий для рассмотрения спора в суде (см. постановление ФАС СКО от 04.02.2002 N Ф08-141/2002).
В данном случае, как уже отмечалось выше, речь идет не о бюджетных правоотношениях, а о правоотношениях, регулируемых гражданским законодательством. Поэтому указанная категория дел должна быть подведомственна именно арбитражному суду исходя из общих требований процессуального законодательства. Представляется, что указанный спор подпадает под категорию спора, связанного с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку несвоевременная компенсация льгот оказывает негативное влияние на эту деятельность.
К аналогичным выводам приводит и анализ постановлений ФАС ЗСО от 17.07.2003 N Ф04/3266-888/А46-2003, ФАС СЗО от 10.01.2002 N А52/2388/01/1, ФАС СКО от 04.02.2002 N Ф08-141/2002. Более того, в постановлении ФАС УО от 11.09.2002 N Ф09-2157/02-ГК указано, что подобный спор возник из бюджетных отношений, истец не является участником бюджетных отношении в силу ст. ст. 1, 152, 162 БК РФ, поэтому спор как по субъектному составу, так и по предмету исковых требований подведомственен арбитражному суду.
Таким образом, проведенный анализ законодательства и сложившейся арбитражно-судебной практики позволяет сделать следующие выводы:
- действующее процессуальное законодательство недостаточно четко определяет категорию экономического спора, поэтому уточнить ее содержание можно только путем системного анализа норм закона;
- анализ судебной практики (и ее аргументов) показывает, что суды разделяют понятия бюджетных правоотношений и правоотношений, связанных с исполнением законов, принимаемых в соответствии с бюджетным законодательством;
- спор о возмещении убытков по своей сути является гражданско-правовым, поэтому подлежит рассмотрению в общеисковом порядке.

[ПИСЬМО ВАС РФ n НА-5-8 от 26.08.2004] О перечне законов и иных нормативных правовых актов, поступивших в Управление законодательства в августе 2004 года.  »
Общая судебная практика »
Читайте также