ОБЗОР СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ (А. Ефимов, Е. Галиновская) (Комментарий судебной практики. Выпуск 9, Юрид. лит., 2004) Комментарий судебной практики по вопросам земельного права.

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ РАССМОТРЕНИЯ СУДАМИ ДЕЛ
О ПРИВАТИЗАЦИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
По смыслу закона приватизация гражданами земельных участков на добровольной и безвозмездной основе означает не что иное, как передачу (перерегистрацию или переоформление) в собственность ранее предоставленных им земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения. Первый ее этап связан с принятием Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. N 374-1 "О земельной реформе" <*> и ряда других нормативных актов, когда граждане получили возможность по своему усмотрению сохранить ранее предоставленные на праве постоянного пользования земельные участки либо получить их в собственность бесплатно или за плату. Причем бесплатно мог быть передан участок или его часть в пределах норм предоставления земельных участков соответствующего целевого назначения. За пределами этих норм граждане были вправе выкупить эти участки либо получить их в пожизненное наследуемое владение. Все эти положения получили дальнейшее развитие в новом Земельном кодексе Российской Федерации <**>, в котором, с одной стороны, введен запрет на предоставление гражданам земельных участков на указанном праве, а с другой - гарантировано право на однократную и бесплатную их приватизацию (ст. ст. 20, 21). Вместе с тем граждане обязаны нести по закону расходы по оформлению права собственности на земельные участки, т.е. по их приватизации. На практике эти суммы оказались весьма значительными, нередко превышая стоимость самих участков. Сложившаяся ситуация вызвала обеспокоенность Государственной Думы и ее обращение к Председателю Правительства Российской Федерации М.М. Касьянову с просьбой принять меры по защите прав граждан на владение, пользование и распоряжение земельными участками, в том числе инвалидов, пенсионеров и других категорий малообеспеченных граждан <***>.
---------------------------------
<*>См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. N 26. Ст. 327.
<**> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 44. Ст. 4147.
<***> См. Постановление от 18 апреля 2003 г. N 3900-III // Парламентская газета. 2003. 6 мая.
В печатных средствах массовой информации иногда проводится аналогия между приватизацией земельных участков и приватизацией жилых помещений. Не касаясь правомерности такого сравнения, можно отметить, что специального закона о приватизации гражданами земельных участков, как, например, закон о приватизации жилых помещений, не принималось. В Земельном кодексе Российской Федерации по этой проблеме не выделена не только специальная глава, но даже отдельная норма, если не считать ст. ст. 28 и 36, посвященных в целом вопросам приобретения права на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Отсутствие достаточной правовой базы в такой непростой сфере, как приватизация земли, вызывает значительные трудности в разрешении судами дел данной категории.
Общие вопросы приватизации земельных участков
Как предусмотрено ст. 216 ГК РФ, к вещным правам наряду с правом собственности относятся право пожизненного наследуемого владения и право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками. Лица, обладающие земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения либо постоянного (бессрочного) пользования наряду с владением и пользованием вправе возводить на этом участке здания, сооружения, иное недвижимое имущество (ст. ст. 266, 269 ГК), а также в ограниченных пределах распоряжаться ими (передавать их другим лицам в аренду или в безвозмездное срочное пользование). Отличие участков на праве пожизненного наследуемого владения и на праве постоянного (бессрочного) пользования состоит в том, что одни переходят по наследству, а другие - нет.
До начала земельной реформы, когда земля находилась в собственности государства, земельные участки могли предоставляться гражданам во временное или бессрочное пользование. Бессрочным признавалось землепользование без заранее установленного срока (ст. 11 Земельного кодекса РСФСР 1970 года). Земельные участки для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, индивидуального садоводства, т.е. независимо от целевого назначения, выделялись исключительно на праве постоянного (бессрочного) пользования. Предоставление земельных участков под индивидуальное жилищное строительство в городах и поселках осуществлялось по решениям исполнительного комитета городского (районного) Совета на территориях, предусмотренных под эти цели генеральными планами городов и поселков. Документами, подтверждающими право граждан на строительство индивидуальных жилых домов и пользование земельным участком в городах, рабочих, курортных и дачных поселках, были: решение исполнительного комитета городского, районного Совета об отводе земельного участка; договор о предоставлении в бессрочное пользование земельного участка под строительство индивидуального жилого дома на праве личной собственности; план земельного участка, проект застройки участка и разрешение на строительство, выдаваемые главным архитектором города или районным архитектором <*>.
---------------------------------
<*> См.: Инструкция о порядке отвода земельных участков под индивидуальное жилищное строительство на территории РСФСР (п. 26). Утверждена приказом Госстроя РСФСР от 19 декабря 1966 г. N 86.
Предоставление приусадебных и других земельных участков колхозникам, рабочим, служащим и другим специалистам, проживающим в сельской местности, из земель, закрепленных за колхозами, совхозами и другими сельхозпредприятиями, осуществлялось по решению общего собрания членов колхоза (собрания уполномоченных) либо администрации совхоза (ст. ст. 61, 64 Земельного кодекса РСФСР 1970 года).
Земельным кодексом РСФСР 1991 года иначе был определен круг лиц, которым земельные участки могли предоставляться в постоянное (бессрочное) пользование. К их числу отнесены организации независимо от формы собственности (ст. 12). Закон не предусматривал возможности предоставления земельных участков гражданам на таком праве, но и не содержал прямого запрета. Позднее Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. N 2287 <*> ст. 12 была признана недействующей, а положения о праве пожизненного наследуемого владения исключены из текста соответствующих статей Земельного кодекса РСФСР 1991 года.
---------------------------------
<*> См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 52. Ст. 5085.
Гражданский кодекс Российской Федерации предусмотрел предоставление земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения гражданам, установив различные основания их приобретения: первых - на основании решения государственного или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование (ст. 268), вторых - в порядке, установленном земельным законодательством (ст. 265).
Нормы главы 17 Гражданского кодекса Российской Федерации, посвященные праву собственности и другим вещным правам на землю, введены в действие с 23 апреля 2001 г.
Вступившим в силу с 30 октября 2001 г. новым Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК) вновь предпринята попытка сократить число видов (титулов) прав на землю за счет таких, как право пожизненного наследуемого владения и право постоянного (бессрочного) пользования. С момента введения в действие Кодекса земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование и пожизненное наследуемое владение не предоставляются, но приобретенные ранее участки на том или ином праве сохраняются. Если Гражданский кодекс допускал ограниченное распоряжение земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования, то Земельный кодекс полностью исключил всякое распоряжение указанными участками. Одновременно гражданам предоставлено право на однократную бесплатную приватизацию таких участков, причем без ограничения каким-либо сроком, а также независимо от их размера, нахождения в собственности гражданина иных земельных участков и взимания дополнительных денежных сумм, помимо установленных федеральными законами сборов (ст. ст. 20, 21 ЗК).
Нормы Земельного кодекса, относящиеся к праву постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения, сформулированы принципиально иначе, чем аналогичные нормы Гражданского кодекса. Поскольку их коллизия не была устранена при введении в действие Земельного кодекса, следует отдать приоритет нормам ст. ст. 20 и 21 ЗК. Это прямо вытекает из содержания ст. 3 ЗК, в соответствии с которой имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным законодательством, специальными федеральными законами.
В отличие от приватизации жилых помещений возникновение права собственности на земельные участки не связано с заключением гражданско-правового договора. Основанием для приватизации земельных участков является решение органов государственной власти или органов местного самоуправления, принятое в рамках их компетенции (ст. 29 ЗК РФ), т.е. в отношении земельных участков речь идет об административно-правовом способе возникновения прав и обязанностей.
При обращении гражданина о приватизации земельного участка указанные органы обязаны принять решение в двухнедельный срок при условии подачи заявления в письменной форме с приложением документов в подтверждение своих прав на земельный участок и кадастровой карты (плана).
В случае отсутствия кадастровой карты (плана) земельного участка орган местного самоуправления оказывает содействие в ее изготовлении и определении границ земельного участка на местности с отнесением расходов на заинтересованных лиц. Границы земельного участка устанавливаются с учетом красных линий, границ смежных земельных участков, естественных границ земельного участка. В этом случае для принятия решения исполнительному органу местного самоуправления отведен двухнедельный срок со дня представления проекта границ земельного участка (п. п. 7, 8 ст. 36 ЗК РФ).
Иностранные граждане, лица без гражданства - собственники зданий, строений, сооружений имеют право на приобретение земельных участков в собственность в порядке ст. 36 ЗК, однако с некоторыми особенностями по сравнению с гражданами Российской Федерации. Этим лицам, т.е. иностранным гражданам и лицам без гражданства, земельные участки из числа земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут предоставляться в собственность только за плату, размер которой предусмотрен Земельным кодексом (п. 5 ст. 28). Таким образом, право на бесплатную приватизацию земельных участков на праве пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования имеют только граждане Российской Федерации.
Сама процедура переоформления прав на земельный участок включает несколько стадий:
1) подачу заявления о приватизации земельного участка в соответствии с вновь принятым законом;
2) принятие решения исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления (ст. 29 ЗК) о предоставлении земельного участка бесплатно в собственность гражданина;
3) подготовку документов для государственной регистрации прав, включая изготовление кадастрового плана;
4) государственную регистрацию права в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <*>.
---------------------------------
<*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3594.
Как показало изучение дел данной категории, споры о приватизации земельных участков возникают в основном на стадии принятия соответствующего решения местной администрацией.
О праве на однократную и бесплатную
приватизацию земельных участков
Петрово-Дальневская территориальная сельская администрация отказала гражданину Ш. в приватизации части приусадебного земельного участка по причине того, что он ранее воспользовался этим правом. В 1992 году в пределах установленных норм ему было передано бесплатно 600 кв. м земли. Оставшиеся неприватизированными 300 кв. м, по поводу которых возник спор, администрация согласна предоставить ему в собственность за плату. Красногорский городской суд жалобу удовлетворил, признав незаконным отказ в бесплатной передаче Ш. указанной части земельного участка в собственность, указав на то, что в 1992 году Ш. была предоставлена только часть находившегося в его пользовании земельного участка.
Решение суда по существу не вызывает сомнений, но в его обоснование следовало привести другие мотивы, поскольку администрация ссылалась на факт повторной бесплатной приватизации гражданином Ш. части земельного участка, что, по их мнению, недопустимо в силу закона.
Таким образом, спор между администрацией и Ш. сводился к следующему: надо ли при рассмотрении заявления Ш. учитывать первую бесплатную приватизацию в 1992 году, т.е. речь шла о действии во времени нового Земельного кодекса, которым предусмотрена возможность только однократной бесплатной приватизации земельных участков.
По общему правилу, частично воспроизведенному в ст. 7 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" <*>, законы и другие нормативные акты применяются к отношениям, возникающим после введения их в действие. На ранее возникшие отношения действие закона и других нормативных актов распространяется только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом. Ни новый Земельный кодекс Российской Федерации, ни Вводный закон к нему не содержат положения о придании обратной силы ограничениям по ранее проведенной приватизации. Следовательно, не мог иметь юридического значения и не должен учитываться факт приватизации гражданином земельного участка до принятия нового Земельного кодекса как основание для отказа администрации в последующей приватизации земельного участка.
---------------------------------
<*> Далее - Вводный закон // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 44. Ст. 4148.
Сложнее ситуация с отказом в перерегистрации земельного участка гражданину Ч. той же местной администрацией. При этом администрация исходила из того, что Ч. принадлежала 1/2 часть дома и земельного участка на праве пожизненного наследуемого владения, которую он приватизировал по новому Земельному кодексу. Вскоре к нему перешла по наследству другая часть дома и земельного участка на том же праве, которую администрация не возражает ему передать в собственность, но только за плату.
Однако и в этом случае, как представляется, гражданин Ч. вправе был получить вторую

ОБЗОР СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ (А. Гаврилина, Л. Чиканова, Т. Коршунова, М. Бочарникова) (Комментарий судебной практики. Выпуск 9, Юрид. лит., 2004) Комментарий судебной практики по вопросам трудового права.  »
Общая судебная практика »
Читайте также