ОБЗОР СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ (К. Фонарьков, В. Мельгунов) (Комментарий судебно-арбитражной практики. Выпуск 10, Юрид. лит., 2003) Применение законодательства о недрах

ОБЗОР ПРАКТИКИ РАССМОТРЕНИЯ АРБИТРАЖНЫМИ СУДАМИ СПОРОВ,
СВЯЗАННЫХ С ПОЛЬЗОВАНИЕМ НЕДРАМИ
Судебно-арбитражная практика рассмотрения споров в сфере недропользования на сегодняшний день еще не в полной мере сформировалась. По этой причине при рассмотрении споров имеют место случаи неправильного или неединообразного применения арбитражными судами законодательства в схожих ситуациях, вынесение определений о неподведомственности отдельных категорий споров, неправильное понимание правовой природы отношений, связанных с пользованием недрами, и вынесение в связи с этим необоснованных судебных решений.
Учитывая изложенное, представляется целесообразным попытаться выработать единые подходы и высказать мнение по отдельным вопросам, возникающим в последнее время в судебно-арбитражной практике.
1. О правовой природе отношений, возникающих между недропользователем и лицензирующими органами.
Правовой основой для отношений, возникающих между недропользователями и лицензирующими органами, является законодательство о недрах.
В судебно-арбитражной практике неоднократно вставал вопрос о возможности применения к таким отношениям норм гражданского законодательства; единых подходов по рассматриваемому вопросу до сих пор не сложилось. Так, в деле N А05-6782/97-474/11 по иску прокурора Ненецкого автономного округа о признании недействительной лицензии НРМ N 10437 НЭ от 25 августа 1995 г., выданной на разработку нефтяных месторождений вала Гамбурцева Государственному геологическому предприятию "Ухтанефтегазгеология", предъявленному в Арбитражный суд Архангельской области в защиту государственных и общественных интересов Ненецкого автономного округа, арбитражный суд признал оспариваемый комплект лицензионных документов (титульный лист лицензии, лицензионное соглашение и другие приложения к лицензии) актом государственного органа и удовлетворил иск. В апелляционной инстанции дело не рассматривалось. Судом кассационной инстанции решение оставлено без изменения.
Аналогичный вывод сделан Арбитражным судом г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области в 1998 году в деле N А56-6291/98 по иску администрации муниципального округа "Гатчинский район" Ленинградской области к Комитету природопользования и экологической безопасности Ленинградской области о признании недействительной лицензии ЛОД N 00463ТЭ от 31 марта 1995 г., выданной Комитетом природопользования и экологической безопасности Ленинградской области и Северо-Западным геолого-разведочным центром главе крестьянского хозяйства "ЭКО" Г-ову. Суд первой инстанции определением от 28 июля 1998 г. производство по делу прекратил ввиду неподведомственности спора. Суды апелляционной и кассационной инстанций оставили данное определение без изменения.
Однако в 2001 году арбитражный суд квалифицировал титульный лист лицензии и лицензионное соглашение как сделку, связанную с пользованием недрами. Данный вывод содержится в решении Арбитражного суда Архангельской области по иску ОАО "Архангельскгеолдобыча" к Министерству природных ресурсов РФ, администрации Ненецкого автономного округа и ОАО "Калмыцкая нефтяная компания" о признании недействительной сделки, связанной с пользованием недрами месторождения им. А. Титова, оформленной лицензией НРМ N 10857 НП и лицензионным соглашением к ней (дело N А05-10396/00-509/21). Решение суда первой инстанции о признании указанной сделки недействительной и постановление суда апелляционной инстанции, оставившее решение без изменения, отменены Федеральным арбитражным судом Северо-Западного округа, в иске ОАО "Архангельскгеолдобыча" отказано.
Для уяснения сущности правовой природы отношений в указанной сфере и оценки правильности подходов, сформировавшихся в судебной практике, по нашему мнению, необходимо принимать во внимание следующее.
В соответствии с п. 3 ст. 2 ГК РФ к правоотношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, гражданское законодательство может быть применено только при условии, что это предусмотрено законом.
Закон РФ "О недрах" не содержит специальных положений, определяющих правовую природу складывающихся на его основе отношений и возможность применения к этим отношениям норм гражданского, административного или других отраслей законодательства. Подобного рода указания не закреплены и в других нормативных правовых актах, за исключением, пожалуй, Федерального закона от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции", в котором предусмотрено применение гражданского законодательства к отдельным правам сторон соглашения о разделе продукции.
По нашему мнению, содержание Закона "О недрах" не позволяет однозначно говорить о гражданско-правовой природе отношений между недропользователем и лицензирующими органами, и обусловлено это многими факторами.
Как известно, в соответствии со ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство регулирует договорные и иные обязательства, имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, недопустимости вмешательства кого-либо в частные дела и т.д. Отношения же пользования недрами складываются не между равноправными субъектами гражданского оборота, а между органами исполнительной власти, реализующими свою компетенцию в указанной сфере, и пользователями недр. Эти отношения возникают не в результате заключения гражданско-правовых договоров, а на основе публичной (административной) процедуры лицензирования.
Распоряжение государственным фондом недр и установление порядка его использования отнесено законом (ст. ст. 2 - 4 Закона "О недрах") к исключительным полномочиям органов государственной власти Российской Федерации и субъектов в составе Российской Федерации. В соответствии со ст. ст. 11, 15 Закона "О недрах" недра предоставляются в пользование на основании лицензии - специального государственного разрешения, содержащего обязательные элементы, утвержденный бланк и т.д. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении им заранее оговоренных требований и условий. При этом сами пользователи недр не наделены законом какими-либо правами в части определения условий пользования недрами, устанавливаемых в лицензиях.
Таким образом, лицензия на право пользования недрами является актом государственных органов управления, т.е. публично-правовым документом, в котором уполномоченные государственные органы в соответствии с предоставленной им законом компетенцией своей властью устанавливают условия пользования недрами.
Кроме того, Закон "О недрах" (ст. ст. 20, 21) предусматривает целый ряд признаков, характерных именно для административных правоотношений, в частности, осуществление лицензирующими органами полномочий по надзору и контролю за выполнением условий пользования недрами, возможность со стороны указанных органов в административном порядке досрочно прекратить, приостановить или ограничить право пользования недрами.
Все изложенное убедительно свидетельствует о том, что правоотношения между недропользователем (в том числе претендентом на получение лицензии) и государственными лицензирующими органами нельзя рассматривать в качестве гражданско-правовых. Представляется, что применение норм гражданского законодательства к этим отношениям возможно только в случае специального упоминания об этом в законе. В настоящее время подобного рода субсидиарное применение норм гражданского законодательства в сфере недропользования, как уже отмечалось, предусмотрено только в отношении прав и обязанностей сторон в соглашениях о разделе продукции.
С нашей точки зрения, исходя из анализа норм действующего законодательства о недрах, представляется целесообразным рассматривать решение государственных органов о предоставлении прав пользования недрами (принимаемое в порядке ст. 10.1 Закона "О недрах") и саму лицензию на право пользования недрами (титульный лист, условия пользования недрами, предусмотренные в ст. 12 Закона РФ "О недрах" и закрепленные в лицензионном соглашении, а также графические и иные приложения) в качестве единого или самостоятельных административных актов. Отделение решения о предоставлении недр в пользование от соответствующей лицензии невозможно, поскольку в решении не содержится условий, на которых недра предоставляются в пользование. Эти условия закрепляются в лицензии.
Подобный подход позволил бы упорядочить данные правоотношения и избежать множества проблем в судебной практике по разрешению споров, вытекающих из отношений недропользования.
При соответствующем изменении законодательства возможно использование конструкции "сложного юридического состава": административного акта (решения и лицензии) и основанного на нем гражданско-правового договора, в виде которого мог бы выступать предусмотренный ч. 3 ст. 11 Закона "О недрах" договор, устанавливающий условия пользования участком недр и обязательства сторон по их выполнению <*>. Однако без надлежащего указания в законе на применение к условиям такого договора гражданского законодательства данная конструкция является ущербной.
---------------------------------
<*> Подобный способ регулирования правоотношений использован законодателем, например, в ст. ст. 5, 54 Водного кодекса РФ, ст. 5 Лесного кодекса РФ.
2. О правовом регулировании и особенностях проведения конкурсов на право пользования недрами.
Вопрос о правовой природе конкурсов на право пользования недрами также неоднократно был предметом рассмотрения арбитражных судов. При этом наибольший интерес вызывала возможность применения к процедурам конкурсов и аукционов на право пользования недрами положений ст. ст. 447, 448 и 449 Гражданского кодекса РФ, касающихся проведения торгов. Соответственно, возникали вопросы и о правовой природе сбора за участие в подобных конкурсах и аукционах, а также о сроках и иных особенностях их проведения.
Первоначально судебная практика отождествляла конкурсы на право пользования недрами с гражданско-правовыми торгами. Так, в 1998 году в постановлении по делу N А05-3283/98-258/4 Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа, отменяя судебные акты, вынесенные в первой и апелляционной инстанциях, сослался на то, что ими при рассмотрении спора, связанного с признанием несостоявшимся конкурса на право пользования недрами, не были применены положения ст. 447 ГК РФ. В данном деле решением Арбитражного суда Архангельской области, оставленным без изменения апелляционной инстанцией, отказано в иске ЗАО "Грань" к администрации Архангельской области и Министерству природных ресурсов РФ о признании недействительным принятого ответчиками совместного решения от 30 апреля 1998 г., которым признан несостоявшимся конкурс на получение права пользования недрами с целью геологического изучения и добычи алмазов на Чидвинской площади в Приморском районе Архангельской области. К аналогичному выводу в 1998 году при вынесении постановления по делу N А80-221/97 пришел и Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа в деле по иску индивидуального частного предприятия "НАГГЕТ" к администрации Чукотского автономного округа, Комитету по геологии и использованию недр Чукотского автономного округа о взыскании суммы задатка, 41829 долл. США, а также о взыскании ущерба в сумме 402654579 руб. и 5743666666 руб. упущенной выгоды.
Вместе с тем Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ, рассматривая в порядке надзора протест заместителя Председателя по упомянутому выше делу N А80-221/97, в постановлении от 9 февраля 1999 г. посчитал подобный вывод ошибочным и ориентировал на применение при разрешении споров, касающихся конкурсов на право пользования недрами, в первую очередь норм Закона "О недрах" и Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного Постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г.
После этого в судебно-арбитражной практике конкурсы и аукционы на право пользования недрами стали признаваться специальными правовыми процедурами, предусмотренными законодательством о недрах, к которым нормы ГК РФ применению не подлежат.
В качестве примера следует привести постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 20 марта 2001 г. по делу N А26-3419/00-01-09/163, в котором, в частности, прямо указано, что необходимо отличать конкурсы и аукционы на право пользования участками недр от гражданско-правовых торгов, поскольку предметом последних является заключение гражданско-правового договора, а не предоставление лицензии - специального государственного разрешения на право пользования недрами (дело по иску ООО "Адэмос" к Комитету природных ресурсов по Республике Карелия о признании недействительным решения Комитета природных ресурсов и администрации местного самоуправления г. Сегежи и Сегежского района по подведению итогов конкурса на право пользования недрами с целью добычи гнейсо-гранитов). К аналогичному выводу пришел Арбитражный суд Архангельской области в 2000 году при вынесении решения об отказе в иске администрации Ненецкого автономного округа к ЗАО "Эллайд Энерджи" и Министерству природных ресурсов РФ о признании недействительным закрытого конкурса на право пользования недрами (дело N А05-4460/00-234/17). Решение оставлено без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций.
Следует подчеркнуть, что вывод о специфике конкурсов и аукционов на право пользования недрами и необходимости отличать их от гражданско-правовых торгов полностью корреспондирует изложенной нами выше более общей позиции о публично-правовой природе отношений, возникающих в сфере предоставления недр в пользование. Этим же было обусловлено и решение в судебной практике вопроса о возможности возврата участникам конкурсов на право пользования недрами уплачиваемых сборов. Указанные сборы в отличие от задатка, вносимого участниками гражданско-правовых торгов, после проведения конкурсов на право пользования недрами возврату не подлежат.
Кроме этого, в ходе проведения конкурсов на право пользования недрами возникал вопрос о сроках опубликования информации о предстоящем конкурсе (аукционе). Этот вопрос существенно затрагивает права всех потенциальных недропользователей, поскольку может явиться основой для злоупотреблений со стороны лицензирующих органов, отдающих приоритет конкретным претендентам.
В соответствии со ст. 13.1 Закона "О недрах" информация о предстоящих конкурсах или аукционах на право пользования участками недр, результатах проведения указанных конкурсов или аукционов должна быть опубликована в общероссийских и издаваемых на территориях соответствующих субъектов Федерации средствах массовой информации. В дополнение к этому п. 11.2 Положения о порядке лицензирования пользования недрами предусматривает сроки извещения претендентов по любым объектам не позднее чем за 3 месяца,

ОБЗОР СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ (Н. Клейн, С. Прокофьев) (Комментарий судебно-арбитражной практики. Выпуск 10, Юрид. лит., 2003) Применение ответственности за административные правонарушения  »
Общая судебная практика »
Читайте также