ОБЗОР СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ (Ю. Горячева, Н. Клейн, Е. Середина, Е. Борзило) (Комментарий судебно-арбитражной практики. Выпуск 10, Юрид. лит., 2003) Применение судами антимонопольного законодательства

О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ ПРАКТИКИ
ПРИМЕНЕНИЯ АРБИТРАЖНЫМИ СУДАМИ ЗАПРЕТОВ
АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, АДРЕСОВАННЫХ ОРГАНАМ
И ОРГАНИЗАЦИЯМ С ВЛАСТНЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ
(Обзор судебно-арбитражной практики)
1. Антимонопольное законодательство запрещает органам и организациям, наделенным властными полномочиями, принимать акты и совершать действия, направленные на недопущение, ограничение или устранение конкуренции. Эти запреты изложены в п. 1 ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" <*>, который в настоящее время сформулирован следующим образом:
---------------------------------
<*> Далее - Закон о конкуренции, Закон.
федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным наделенным функциями или правами указанных органов власти органам или организациям запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов, в том числе запрещается:
вводить ограничения на создание новых хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также устанавливать запреты на осуществление отдельных видов деятельности или производство определенных видов товаров, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации;
необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере;
устанавливать запреты на продажу (покупку, обмен, приобретение) товаров из одного региона Российской Федерации (республики, края, области, района, города, района в городе) в другой или иным образом ограничивать права хозяйствующих субъектов на продажу (приобретение, покупку, обмен) товаров;
давать хозяйствующим субъектам указания о первоочередной поставке товаров (выполнении работ, оказании услуг) определенному кругу покупателей (заказчиков) или о приоритетном заключении договоров без учета установленных законодательными или иными нормативными актами Российской Федерации приоритетов;
необоснованно препятствовать созданию новых хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности;
необоснованно предоставлять отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам льготы, ставящие их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынок того же товара.
2. Необходимо отметить, что новая редакция п. 1 ст. 7 Закона введена в действие с 12 октября 2002 г. - момента вступления в силу Федерального закона от 9 октября 2002 г. N 122-ФЗ. Прежняя формулировка запрета просуществовала в неизменном виде более 7 лет, что позволило арбитражным судам сформировать обширную и довольно стабильную практику ее применения. Разумеется, теперь она будет скорректирована с учетом внесенных в Закон изменений. Поэтому целью настоящей статьи является попытка проанализировать, насколько значимы внесенные законодателем новеллы и как они повлияют на принимаемые судами решения.
3. Во-первых, новая редакция запрета значительно увеличила круг лиц, которым он адресован. Теперь к их числу отнесены не только исполнительные, но и представительные органы субъектов Федерации, а также органы и организации, которые не входят в структуру публичной власти, но наделены отдельными ее функциями и правами. Как правило, это юридические лица, созданные в форме государственных учреждений и обладающие контрольными, разрешительными или надзорными полномочиями по определенным вопросам. Поскольку осуществляемая ими деятельность может оказывать влияние на состояние конкурентной среды на товарных рынках, то дополнение Закона представляется весьма своевременным и разумным. Как и прежде, запрет действует в отношении федеральных органов исполнительной власти, а также представительных и исполнительных органов местного самоуправления <*>.
---------------------------------
<*> Высказанное в одном из судебных актов суждение о нераспространении положений ст. 7 на акты представительных органов местного самоуправления следует признать ошибочным, поскольку оно противоречит содержанию упомянутой нормы (см. постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 24 декабря 2001 г. N 3713).
4. Во-вторых, законодатель существенно сузил пределы действия запрета, изменив общее определение актов и действий, которые признаются противоречащими антимонопольному законодательству. Теперь к ним отнесены только те, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или благоприятствующие условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если они имеют или могут иметь своим результатом ограничение конкуренции или ущемление интересов хозяйствующих субъектов.
Ущемление интересов физических лиц, равно как и ущемление интересов хозяйствующих субъектов вне связи с ограничением конкуренции, теперь не образует состава правонарушения, что соответствует ст. 2 Закона о сфере его применения и судебному толкованию прежней редакции статьи. Напомним, что Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ еще в 1998 году в Обзоре практики разрешения споров, связанных с применением антимонопольного законодательства, прямо указал, что акты органов власти и местного самоуправления подлежат антимонопольному контролю, если они ущемляют права хозяйствующих субъектов в сфере конкуренции на товарных рынках <*>.
---------------------------------
<*> См. Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 марта 1998 г. N 32 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1998. N 5. С. 88.
Так, администрация областного города приняла постановление о ставках арендной платы за землю. В нем предусматривались две категории арендаторов: хозяйственные общества и товарищества, с одной стороны, и государственные и муниципальные предприятия - с другой. Для первой категории плательщиков ставки арендной платы были установлены ниже, чем для второй. Антимонопольный орган дал предписание об отмене постановления, ссылаясь на создание неравных условий деятельности хозяйствующих субъектов, что является нарушением п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции. Администрация оспорила предписание в арбитражном суде и выиграла дело, так как антимонопольный орган не доказал наличие в городе конкурентов, относящихся к разным категориям плательщиков, а следовательно, возможность ограничения конкуренции в результате принятия подобного постановления <*>.
---------------------------------
<*> См. постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 18 июля 2002 г. N А11-1579/2002-К2-790.
Вместе с тем новую редакцию общей формулировки запрета нельзя признать удачной, поскольку законодатель, устранив одну крайность, фактически создал почву для другой. В этот раз он запретил акты и действия, приводящие к "двойным" последствиям: препятствующие конкуренции и ущемляющие интересы хозяйствующих субъектов. Такая правовая конструкция представляется весьма спорной, поскольку первое последствие включает в себя второе. Неблагоприятные изменения конкурентной среды на товарном рынке неизбежно влекут ущемление интересов большинства хозяйствующих субъектов, связанных с этим рынком. Поэтому использование союза "и" представляется излишним. Отсутствие жалоб конкретных хозяйствующих субъектов на ущемление их интересов не должно создавать преграды для антимонопольного контроля и пресечения противоправного поведения органов и организаций, наделенных властными полномочиями. Более правильным было бы рассматривать упомянутую норму как запрет упомянутым лицам принимать акты и совершать действия, препятствующие нормальной конкуренции на товарных рынках и вследствие этого ущемляющие права хозяйствующих субъектов.
Подобный вывод сделал в одном из своих постановлений Федеральный арбитражный суд Московского округа. Он отметил, что неуказание в решении антимонопольного органа конкретных субъектов хозяйственной деятельности на рынке металлолома, чьи интересы были ущемлены, не может служить мотивом для удовлетворения кассационной жалобы, поскольку антимонопольный орган наделен полномочиями по пресечению нарушений, создающих угрозу деятельности неопределенного круга хозяйствующих субъектов в той или иной области <*>.
---------------------------------
<*> См. постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 21 февраля 2002 г. N КА-А40/650-02.
5. В-третьих, законодатель сохранил прежнюю конструкцию п. 1 ст. 7 Закона, состоящую из общего определения акта или действия, направленных против конкуренции, и перечня наиболее злостных и типичных видов подобных нарушений. Этот перечень не является исчерпывающим, он имеет другое значение.
Если акт или действие были приняты по вопросу, который в перечень не включен, то для признания их противоправными необходимо доказать наличие всей совокупности признаков правонарушения, предусмотренных общим определением абз. 1 п. 1 ст. 7 Закона, включая причинную связь с возможными или наступившими неблагоприятными последствиями для конкуренции.
Как правило, подобные доказательства выглядят в виде теоретических заключений, построенных на логических рассуждениях. Это особенно характерно для ситуаций, когда негативные последствия еще не наступили, но прогнозируются в будущем. Собрать и представить подобные доказательства в каком-либо ином виде невозможно, и их оценка представляет для судов определенные сложности. Если же акты или действия касаются вопросов, прямо названных в перечне запрещенных, то для признания их противоправными не требуется специальных доказательств того, что они могут повлечь неблагоприятные последствия для конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов. По конструкции нормы наличие таких последствий и их причинная связь с соответствующим актом (действием) являются установленными в силу Закона.
Однако подобное толкование новой редакции ст. 7 Закона представляется не вполне обоснованным. Дело в том, что, изменив общее определение правонарушения, законодатель не внес каких-либо корректив в перечень, сформулированный еще для прежних времен, когда акты и действия органов и организаций с властными полномочиями признавались противоправными, если ущемляли интересы хозяйствующих субъектов. В результате между общим понятием правонарушения и его конкретными проявлениями, названными таковыми Законом, возникло определенное логическое противоречие.
К примеру, в перечне имеется такой формальный состав, как запрет необоснованно препятствовать деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере. Вместе с тем создание препятствий, не затрагивающих конкурентоспособность хозяйствующих субъектов, по нашему мнению, на конкуренцию не влияет и не соответствует общему определению правонарушения. Поэтому более правильной представляется позиция тех судов, которые рассматривают в качестве правонарушений те акты и действия органов и организаций с властными полномочиями, которые создают для хозяйствующих субъектов препятствия, затрагивающие их конкурентоспособность.
Так, в арбитражном суде рассматривался спор, началом которому послужил отказ налоговой инспекции выдать обществу с ограниченной ответственностью патент на право применения упрощенной системы налогообложения. Общество обратилось в антимонопольный орган со ссылкой на то, что акт налоговой инспекции создает препятствия его хозяйственной деятельности и ущемляет интересы. Антимонопольный орган направил инспекции предписание об отмене решения, ссылаясь на ст. 7 Закона о конкуренции. В свою очередь, налоговая инспекция обратилась в арбитражный суд с требованием о признании предписания недействительным. Рассмотрев спор, суд заявленное требование удовлетворил, указав, что отказ налоговой инспекции не ограничивает самостоятельность хозяйствующего субъекта, не дискриминирует его в вопросах предпринимательской деятельности и не может повлиять на его конкурентоспособность <*>.
---------------------------------
<*> Дело N А-13-3337/97-11 Арбитражного суда Вологодской области.
В другом случае антимонопольный орган выдал налоговой инспекции предписание по факту нарушения п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции, выразившегося в указаниях инспекции хозяйствующему субъекту о включении налога на добавленную стоимость в цену продаваемой продукции. Налоговая инспекция оспорила предписание в арбитражном суде, который заявленное требование удовлетворил. Он указал, что антимонопольным органом не представлены доказательства того, что налоговой инспекцией принят акт или совершены действия, ограничивающие конкуренцию и ущемляющие права хозяйствующего субъекта, поскольку пределы его самостоятельности при формировании цены на продукцию определены действующим законодательством <*>.
---------------------------------
<*> См. постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 25 мая 2000 г. N Ф08-1191/2000-320А.
6. Соотношение общего определения и примерного перечня противоречащих антимонопольному законодательству актов и действий органов и организаций с властными полномочиями имеет еще одну примечательную особенность. В определении идет речь об актах и действиях в отношении хозяйствующих субъектов, а перечень дополнительно запрещает препятствовать их созданию, защищая интересы лиц, которые хозяйствующими субъектами еще не стали.
Вопрос коллизии этих норм был предметом рассмотрения по ряду арбитражных споров <*>. К примеру, администрация города издала акт, ужесточающий по сравнению с федеральным законодательством требования к регистрации коммерческих организаций в части расширения обязательного перечня документов и согласований, представляемых для регистрации.
---------------------------------
<*> См. постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 28 ноября 2000 г. по делу N А06-655у-19/2000 Арбитражного суда Астраханской области.
Антимонопольный орган посчитал, что этот нормативный акт незаконно ограничивает доступ хозяйствующих субъектов на рынок, что негативно влияет на конкурентную среду, и направил администрации предписание об отмене акта. Администрация обратилась в арбитражный суд с требованием о признании предписания недействительным.
Суд первой инстанции требование удовлетворил, указав, что положения ст. 7 Закона о конкуренции подразумевают ограничение прав уже существующих хозяйствующих субъектов - юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. До регистрации хозяйствующий субъект не существует, следовательно, к данному случаю Закон неприменим.
Федеральный арбитражный суд отменил это решение и отказал в удовлетворении требования, поскольку ст.

ОБЗОР СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ (Д. Дедов, Л. Балаян) (Комментарий судебно-арбитражной практики. Выпуск 10, Юрид. лит., 2003) Применение законодательства о хозяйственных товариществах и обществах  »
Общая судебная практика »
Читайте также