ОБЗОР СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ (М. Сальвиа, Российская юстиция n 7, 2003 г.) Будущее Европейского Суда: интенсификация деятельности или реформирование системы?

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИЛИ РЕФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ?"
Удивительна судьба самой амбициозной (во всяком случае, применительно к изменению процедурных аспектов) реформы Конвенции о защите прав человека и основных свобод, предпринятой с момента принятия этого международно-правового документа в 1950 году. Как известно, однажды такая реформа уже предпринималась, когда был разработан Протокол N 11 к Конвенции, который предусматривал улучшение механизма системы защиты прав и свобод человека.
Плюсы и минусы реформы 1998 года
В действительности, с помпой введенный в действие реформированный механизм почти сразу стал источником новых проблем, хотя и создавался для улучшения судебной защиты прав человека в общеевропейском масштабе. Именно для этого был учрежден постоянно действующий Суд, положивший конец разделению компетенции между двумя непостоянно действующими органами - Европейской Комиссией по правам человека (вполне легитимным, но не имеющим судебного характера органом) и старым Судом (в чистом виде судебной инстанцией).
Более того, новый механизм лишил Комитет Министров Совета Европы - политический орган - полномочий принимать решения по существу жалоб. Эти полномочия, которыми он обладал в старой системе, исходя из принципов правового государства, присущих любой правовой системе, явно не относятся к сфере компетенции органа, не имеющего судебного характера.
Предпринятая в 1998 году реформа также была направлена на то, чтобы избежать опасности разрушения системы, захлебнувшейся в большом количестве обращений заявителей, для которых она стала фактически последним рубежом защиты от произвола национальных властей. И это происходило в момент, когда в Европе практически повсеместно люди поверили в действенность и эффективность страсбургского защитного механизма. Система подверглась угрозе из-за практической невозможности ответить на обращения заявителей в разумные или, во всяком случае, приемлемые сроки.
Восторг от учреждения в ноябре 1998 г. постоянно действующего Суда в Страсбурге сменила некоторая разочарованность. Суду досталось от старой системы и особенно от Европейской Комиссии серьезное "наследство" - примерно 6800 жалоб. Но очень быстро стало очевидно, что даже срочная реформа не позволяет надеяться на скорые результаты по их рассмотрению. Учреждение постоянно действующего Суда, в котором заседают "профессиональные" судьи, само по себе не могло явиться адекватным средством решения проблемы. Особенно если принять во внимание сильно недооцененный фактор появления в системе новых стран - членов Совета Европы. Число нерассмотренных жалоб продолжает расти, причем в угрожающих размерах. Их количество превышает на сегодняшний день 30 тыс.
"Реформирование реформы"
Конечно, причины неудачного развития реформы, целью которой (или, как минимум, одной из основных целей) было значительное сокращение продолжительности судебного разбирательства, кроются не только в технологии рассмотрения дел, предусмотренной Протоколом N 11. Проблема просматривается на уровне выбора единой общеевропейской точки зрения на организацию европейской юстиции наднационального порядка, так как речь идет о фундаментальных правах.
Возникает следующий вопрос: возможно ли на уровне всей Европы организовать обеспечение эффективной наднациональной судебной защиты прав и свобод, признавая право каждого на всеобщее и неограниченное обращение в Суд?
Нельзя игнорировать и тот факт, что в начале 90-х годов Совет Европы со всей очевидностью вышел за пределы тех границ, в которых специалисты полагали возможным обеспечить реалии европейской цивилизации, что в свою очередь привело к необходимости отдавать себе отчет, что право на индивидуальное обращение в Суд должно быть гарантировано для 800 млн. жителей Европейского континента. Более того, необходимо также учесть и такой аспект, как растущие сложности, связанные с различиями правовых систем и языков в государствах - членах Совета Европы.
Анализируя возникшие проблемы и задумываясь о решениях, которые должны способствовать реорганизации процессуальной стороны деятельности Суда, направленной на обеспечение потребностей европейцев в доступе к правосудию, следует учитывать, что речь идет о таких развязках, которые касаются каждого жителя Европы лично и непосредственно.
Но эти размышления возвращают нас к природе контрольных механизмов, которыми европейские государства хотят наделить Суд: непосредственный контроль по отношению к каждому конкретному разрешаемому вопросу (с чем мы знакомы в рамках действующей системы) или же контроль за "абстрактной величиной", близкий к контролю с точки зрения соблюдения положений Конвенции, т.е. соответствия обязательствам, взятым в рамках Конвенции, что, разумеется, совершенно изменит всю природу наднационального контроля.
Таким образом, представляется, что начиная с 1999 года идея, которую можно определить как "реформирование реформы", постепенно, но непреклонно утверждалась в общественном сознании. Но принимаясь за разрешение этой задачи, нельзя абстрагироваться от ряда принципов, которые формировали ныне существующую структуру системы защиты прав и свобод.
История вопроса
Процесс развития европейской судебной защиты прав человека был перенасыщен трудностями, большинство из которых ныне утратило свою значимость. Достаточно напомнить, что с самого начала значительное число государств испытывало серьезное неприятие самой идеи наднациональной юстиции применительно к защите фундаментальных прав и свобод. Во многом это было связано с традициями национальных правовых систем. Этим, в частности, объясняются длительные сомнения ряда стран, прежде чем они признали право на подачу индивидуальных жалоб.
Что касается действия коллективных гарантий, то их основы были закреплены в тексте Конвенции в ее первоначальной редакции 1950 года. Впоследствии текст претерпел несколько изменений, среди которых наиболее важными являются, например, новеллы, внесенные протоколами N 8 и 9. Однако эти изменения не нарушили баланс норм первоначального текста, который сохранялся в течение всех прошедших пятидесяти лет.
В период примерно с 1955 по 1998 год страсбургская система была отлажена - в первую очередь, в плане интерпретации прав и свобод и собственно процедуры. Под настойчивым давлением комплекса спорных вопросов Европейская Комиссия по правам человека развила свои методы работы, несмотря на известные сложности, вызванные ограниченностью ее возможностей, связанных с квазисудебным характером ее работы. Со своей стороны, старый Суд полностью использовал преимущества той завидной ситуации, дававшей ему время на размышления и позволявшей разрешать дела осмотрительно и не спеша.
Проблема состояла, очевидно, в способности принятой в 1950 году структуры отвечать на вопросы, которые перед нею ставили потребности правосудия.
Лингвистические проблемы
и фактор различных правовых систем
Очевидно, что лингвистические проблемы составляли одну из основных трудностей разработчиков Протокола N 11. Ведь жалобы подаются на более чем 35 различных языках (не считая 2 официальных - английского и французского). Таким образом, "пассивная" судебная процедура может осуществляться на большом числе языков. При этом дело может касаться практически 44 правовых систем.
Первое следствие этого состоит в том, что Секретариат Суда должен в обязательном порядке иметь в штате хотя бы одного юриста, знающего наряду с официальными языками один из языков, на котором поступает жалоба и с которой он работает. При этом этот юрист должен также разбираться в реалиях соответствующей национальной правовой системы. Кроме того, необходимо соответствующее обеспечение его деятельности секретарско-канцелярскими работниками, адекватно владеющими языками.
"Активным" языком судебной процедуры является один из двух официальных языков Совета Европы. Им юристы Секретариата Суда также должны владеть на надлежащем уровне, так как именно на нем составляется собственно судебное дело. Именно на этом языке и будет в дальнейшем проходить вся последующая процедура вплоть до вынесения решения и постановления Суда.
Безусловно, эта схема содержит определенное ограничение права подачи индивидуальной жалобы, но, с другой стороны, трудно предположить, что заявителей когда-нибудь обяжут подавать жалобу и все прилагаемые к ней документы в переводе на один из двух официальных языков. Необходимо также учитывать, что поскольку процедура рассмотрения жалоб в Суде в основном носит письменный характер, то многое зависит от качества подготовки юристами справочной информации для судей, участвующих в процессе, но не владеющих языком, на котором подана жалоба. В итоге все это говорит о том, что сроки "юридического разрешения дела" в большей степени зависят от объема юридической работы, которую Секретариат Суда в состоянии выполнять.
"Национальный" судья и судья-докладчик
Эти проблемы подразделяются главным образом на три категории, касающиеся знания языковых и правовых особенностей стран, исполнения функций судьи-докладчика по делу и исполнения функций "национального" судьи.
Очевидно, что, какими бы ни были способности конкретного судьи, он не сможет работать одинаково эффективно с документами на всех 35 языках, встречающихся в практике Суда. Кроме того, судья не может одинаково хорошо разбираться в тонкостях функционирования нескольких десятков национальных правовых систем. Поэтому, учитывая, что каждый судья является докладчиком по целому ряду дел, он должен работать в тесной связке с юристами, которые на основании его инструкций и указаний готовят проект документов по этим делам. При этом надо подчеркнуть, что каждое дело должно быть предметом рассмотрения непосредственно судьей. Поэтому, даже работая по документам, подготовленным юристами, судья должен знакомиться с огромным объемом документов.
Это, в частности, означает, что судьи, избранные от стран, которые "поставляют" в Суд наибольшее число жалоб, вынуждены выполнять особо тяжелую функцию, поскольку в силу п. 2 ст. 27 Конвенции они должны участвовать во всех соответствующих процедурах по рассмотрению этих жалоб в качестве "национальных" судей.
Другая часть этих проблем касается распределения жалоб между палатами суда и организации работ с ними. Установление баланса в работе палат Суда подразумевает примерно равное распределение жалоб между ними, т.е. в производстве каждой палаты должны быть жалобы и против государств, чьи судьи входят в состав палаты, и жалобы, для вынесения решения по которым требуется присутствие "национального" судьи, работающего в другой палате.
Обязанность "национальных" судей заседать при рассмотрении каждой жалобы, направленной против страны, от которой этот судья избран, не только осложняет организацию работы судей, но иногда и задерживает изучение дел, особенно если возникает необходимость в назначении судьи ad hoc.
Перечисленные аспекты подтверждают, что процедура в Европейском Суде по правам человека перегружена ограничениями, которые добавляются к трудностям, возникающим из-за значительного числа жалоб.
Европейский Суд как последняя инстанция
Внимательное изучение прецедентной практики нового Суда, особенно сложившейся начиная с 2000 года, позволяет сделать вывод о том, что цели, преследовавшиеся при принятии Протокола N 11 к Конвенции, в основном были достигнуты. При этом новаторские подходы к данному вопросу, безусловно, должны основываться на твердом следовании фундаментальным принципам, выработанным за десятилетия Европейской Комиссией по правам человека и старым Судом. Два аспекта могут проиллюстрировать эту эволюцию в подходах страсбургского Суда: первый касается вопроса о приемлемости жалоб для рассмотрения их по существу, второй - расширения сферы контроля за соблюдением все большего числа прав и свобод (или, во всяком случае, расширительного толкования самих понятий прав и свобод, перечисленных в Конвенции).
Вряд ли кто-нибудь сможет отрицать, что отношение к вопросу приемлемости жалоб, которое существовало в старой страсбургской системе, претерпело существенные изменения. Европейская Комиссия по правам человека имела своей задачей "отфильтровывать" жалобы, применяя самым строгим образом (иногда, может, даже слишком строгим) критерии, перечисленные в Конвенции. Соображения стратегического характера (прежде всего было необходимо добиться устойчивости всей системы и завоевать доверие к ней со стороны государства) вели к тому, что предметом рассмотрения по существу становились лишь самые серьезные вопросы, поднимаемые в жалобах, преодолевших чрезвычайно высокий барьер критериев приемлемости.
Сегодняшний Суд, являясь полноценным судебным органом, со всей очевидностью, не связан подобным подходом. Судьи, рассматривающие дела по существу, совершенно по-другому реагируют на проблемы, возникающие при решении вопросов приемлемости. Они исходят из иного понимания своей роли, считая себя последним прибежищем для европейцев, чьи права были нарушены и которые не нашли защиты на национальном уровне. Таким образом, просматривается отчетливая тенденция к расширению сферы контроля за соблюдением прав и свобод, особенно в том, что касается толкования критерия обоснованности ("явной необоснованности") жалоб. Как известно, Европейская Комиссия широко использовала этот критерий для отклонения большого числа жалоб, затрагивавших весьма чувствительные для властей государств - участников Конвенции вопросы.
Таким образом, планка критерия приемлемости вполне умышленно завышалась, хотя бывали случаи, когда делалось обратное, с тем, чтобы потом, уже на этапе рассмотрения жалобы по существу, с полной уверенностью констатировать отсутствие нарушений Конвенции.
Что касается нарушения сферы контроля путем все более расширительного толкования понятий прав и свобод, фигурирующих в Конвенции, то надо отметить, что прецедентная практика Суда демонстрирует не только эволюционный подход, но и вполне радикальные новеллы. Это касается, например, такого вопроса, как доступ к судебному обжалованию применительно к парламентским иммунитетам. В последнее время Суд все более строго относится к целесообразности применения юрисдикционных изъятий, таких, как, например, депутатский иммунитет, исходя из стремления максимально жесткого соблюдения справедливого баланса между индивидуальными правами и публичными целями особых парламентских свобод.
Подобные примеры можно продолжать. Достаточно лишь упомянуть о Постановлении Европейского Суда от 6 февраля 2003 г. по делу "Маматкулов и Абдурасулович против Турции", в котором было подробно указано на обязательность для властей государств-ответчиков соблюдать меры обеспечительного характера, предписанные им Европейским Судом, несмотря на вполне "рекомендательные" формулировки, использованные Судом при указании властям на то, от каких действий им следует воздержаться (в параграфе 110 Постановления Суд, в частности, указал, что "любое государство - участник

[ИНФОРМАЦИЯ] Объявлено время проведения vi Всероссийского съезда судей и названы лучшие журналистские материалы о суде.  »
Общая судебная практика »
Читайте также