[ОПРЕДЕЛЕНИЕ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ n 93-Г02-24 от 03.12.2002] О признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона Магаданской области от 10.07.2002 n 253-ОЗ О порядке образования, реорганизации и упразднения муниципальных образований в Магаданской области, установления и изменения их границ и наименований.

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 3 декабря 2002 года
Дело N 93-Г02-24
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Кнышева В.П.,
судей Горохова Б.А.,
Нечаева В.И.
рассмотрела в открытом судебном заседании 3 декабря 2002 г. по кассационным жалобам Магаданской областной Думы и администрации Магаданской области на решение Магаданского областного суда от 16 сентября 2002 г. дело по заявлениям Клочкова Вячеслава Ивановича, Макарихиной Надежды Михайловны, Васильева Александра Александровича о признании противоречащим федеральному законодательству и недействительным со дня принятия Закона Магаданской области от 10 июля 2002 года N 253-ОЗ "О порядке образования, реорганизации и упразднения муниципальных образований в Магаданской области, установления и изменения их границ и наименований" (в редакции Закона Магаданской области от 6 августа 2002 года).
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горохова Б.А., Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Магаданской областной думой 10 июля 2002 года принят Закон Магаданской области N 253-ОЗ "О порядке образования, реорганизации и упразднения муниципальных образований в Магаданской области, установления и изменения их границ и наименований" (в редакции закона Магаданской области от 6 августа 2002 года). Данный Закон опубликован в газете "Магаданская правда" от 17 июля 2002 года N 079(19002), вступил в силу через десять дней со дня его официального опубликования.
Клочков В.И., Макарихина Н.М. и Васильев А.А. обратились в суд с заявлениями о признании указанного Закона Магаданской области противоречащим федеральному законодательству и недействительным со дня его принятия, ссылаясь на то, что он принят в нарушение Европейской хартии местного самоуправления, Конституции Российской Федерации и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Заявителями оспаривается соответствие федеральному законодательству: пункта "а" статьи 3, предусматривающей в качестве основания для реорганизации муниципального образования "невозможность для жителей соответствующего городского или сельского поселения в полной мере осуществлять местное самоуправление в соответствии с действующим законодательством в составе действующих муниципальных образований"; подпункта "а" пункта 2 статьи 4 по вопросам порядка образования, реорганизации и упразднения муниципальных образований и статьи 5, предусматривающей перечень документов по вопросам создания муниципальных образований;
главы 1 "Общие положения",
- подпунктов "б", "в", "г" пункта 1 статьи 10 в той части, которой установлены формы выявления мнения населения при решении вопросов изменения границ муниципальных образований;
- статьи 11, посвященной порядку проведения представительного опроса населения муниципального образования, относительно подпунктов "в", "д" пункта 2, пунктов 3, 5, 7, 8, 10, 11 указанной статьи главы 3 Порядка установления и изменения границ муниципальных образований, как не обеспечивающие реализацию конституционных принципов и положений о местном самоуправлении, не предусматривающие гарантий учета их мнения как населения при решении вопросов изменения границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, как допускающие возможность субъекту Российской Федерации при решении вопросов образования, реорганизации и упразднения муниципальных образований действовать произвольно, без учета их мнения и вопреки их волеизъявлению и волеизъявлению населения муниципальных образований, без учета национальных, исторических и иных местных традиций территорий, где они проживают, чем нарушаются их права на участие в местном самоуправлении.
Кроме того, в заявлениях оспаривается положение статьи 15 областного Закона, которой его действие распространено на правоотношения, возникающие при образовании, реорганизации или упразднении муниципальных образований, при установлении и изменении их границ, возникших, но не завершенных ко дню вступления в силу настоящего Закона, как противоречащей Конституции Российской Федерации, ее статьям 54 и 57 и приводящей к ухудшению положения в результате создания условий для досрочного произвольного прекращения полномочий должностного лица органа местного самоуправления, лишающей их конституционного права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в своем поселении.
Решением Магаданского областного суда от 16 сентября 2002 г. заявление было удовлетворено частично.
Суд решил: "Признать противоречащим федеральному законодательству пункт "а" статьи 3, предусматривающей в качестве основания для реорганизации муниципального образования "невозможность для жителей соответствующего городского или сельского поселения в полной мере осуществлять местное самоуправление в соответствии с действующим законодательством в составе действующих муниципальных образований"; пункт "б" части 1 статьи 5, предусматривающей перечень документов по вопросам образования муниципальных образований в части документации, подтверждающей прохождение установленной законом процедуры выявления мнения населения и ее результаты относительно результатов представительного опроса; пункт "г" части 1 статьи 10, предусматривающей возможность осуществления выявления мнения населения при решении вопросов изменения границ муниципальных образований путем проведения представительного опроса в порядке, установленном настоящим Законом; статью 11, предусматривающую порядок проведения представительного опроса населения муниципального образования; статью 15 о временном правовом регулировании отдельных отношений Закона Магаданской области "О порядке образования, реорганизации и упразднения муниципальных образований в Магаданской области, установления и изменения их границ и наименований" от 10 июля 2002 года N 253-ОЗ (в редакции Закона Магаданской области от 6 августа 2002 года N 278-03) и считать его недействующим в указанных частях со дня вступления решения в законную силу.
Отказать в удовлетворении жалобы Клочкову Вячеславу Ивановичу и Макарихиной Надежде Михайловне в части требований о признании противоречащими федеральному законодательству пункта "а" части 2 статьи 4, статьи 5 (за исключением выражения "либо результаты представительного опроса"), пунктов "б" и "в" части 1 статьи 10 Закона "О порядке образования, реорганизации и упразднения муниципальных образований в Магаданской области, установления и изменения их границ и наименований" от 10 июля 2002 года N 253-ОЗ (в редакции Закона Магаданской области от 6 августа 2002 года N 278-ОЗ), а Васильеву Александру Александровичу - в части признания противоречащим федеральному законодательству указанного Закона в целом.
Клочкову Вячеславу Ивановичу, Макарихиной Надежде Михайловне и Васильеву Александру Александровичу в удовлетворении жалобы в части признания Закона Магаданской области "О порядке образования, реорганизации и упразднения муниципальных образований в Магаданской области, установления и изменения их границ и наименований" от 10 июля 2002 года N 253-ОЗ (в редакции Закона Магаданской области от 6 августа 2002 года N 278-ОЗ) недействительным со дня его принятия, отказать".
В кассационных жалобах Магаданской областной Думы и администрации Магаданской области поставлен вопрос об отмене решения как вынесенного с нарушением норм материального права.
Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим отмене в части.
Суд в основном правильно определил юридически значимые для данного дела обстоятельства и правильно применил нормы материального права, регулирующие отношения, возникающие в процессе образования, реорганизации и упразднения муниципальных образований.
Согласно п. 11 ст. 5 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федеральных законов от 22 апреля 1996 г. N 38-ФЗ, от 26 ноября 1996 г. N 141-ФЗ, от 17 марта 1997 г. N 55-ФЗ, от 4 августа 2000 г. N 107-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области местного самоуправления относятся установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований.
В соответствии с ч. 3 ст. 13 этого Федерального закона порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации.
Установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации, что предусмотрено ч. 1 ст. 13 указанного Федерального закона.
Правильно указано в решении на то, что, определяя в качестве основания для реорганизации муниципального образования невозможность для жителей соответствующего городского или сельского поселения в полной мере осуществлять местное самоуправление в соответствии с действующим законодательством в составе действующих муниципальных образований, в статье 3 п. "а" оспариваемого Закона Магаданской области не учтено, что в основе формирования любого муниципального образования, в том числе путем его реорганизации, лежит поселенческо-территориальный принцип, который должен способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, находящихся в ведении местного самоуправления, а не оценка деятельности самоуправляющегося населения по решению вопросов местного значения или исполнению отдельных государственных полномочий.
Суд пришел к правильному выводу о том, что предусмотренный пунктом "а" ст. 3 Закона Магаданской области критерий реорганизации муниципального образования допускает его интерпретацию в качестве условий, ограничивающих по усмотрению органов государственной власти Магаданской области и вопреки волеизъявлению населения выбор территории, на которой может осуществляться и уже осуществляется местное самоуправление. Тем самым реализация норм Конституции Российской Федерации, гарантирующих осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, может быть поставлена в зависимость от произвольного усмотрения органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
При образовании, реорганизации и упразднении муниципальных образований, согласно ст. 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", должны учитываться исторические и иные местные традиции, социально-экономические факторы.
Установление (изменение) границ в результате образования, реорганизации и упразднения муниципальных образований может осуществляться по инициативе населения - совокупности людей, постоянно или временно проживающих на определенной территории.
Статья 13 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", развивая положения статьи 12, определяет, что инициаторами установления и изменения границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований могут быть: население, органы местного самоуправления, а также органы государственной власти субъекта Российской Федерации.
Правильным является указание суда в решении на то, что в Конституции Российской Федерации и в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержится ограничений права на инициативу населения по вопросам образования, реорганизации и упразднения муниципального образования в зависимости от временного или постоянного пребывания либо жительства гражданина на территории муниципального образования.
В этой связи требование заявителей о признании противоречащим Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, нарушающим право заявителей на осуществление местного самоуправления подпункта "а" пункта 2 статьи 4 Закона Магаданской области от 10 июля 2002 г. N 253-ОЗ обоснованно оставлено без удовлетворения. Суд обоснованно исходил из того, что, наделяя группу жителей из числа населения правом инициативы, закрепленной в пп. "а" пункта 2 статьи 4 закона Магаданской области, областной законодатель заключил это право в рамки внесения лишь предложения - инициирования решения территориального вопроса, а наделил их правом решения этого вопроса по существу.
Доводы заявителей относительно несоответствия предусмотренного в статье 5 Закона Магаданской области перечня документов по вопросам создания муниципальных образований процедуре, установленной Федеральным законом "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", обоснованно признан судом неубедительным, поскольку вопрос о формировании и составе документов, их содержании не относится к вопросам местного значения и не затрагивает прав и гарантий, предусмотренных Федеральным законом "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления".
В соответствии со ст. 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
В соответствии с ч. 1 ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
Частью 2 статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий.
Федеральный закон требует установления субъектом Федерации законодательных гарантий учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется

[ОПРЕДЕЛЕНИЕ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ n 11-Г02-30 от 03.12.2002] Если правовой акт издан органом или должностным лицом при отсутствии соответствующих полномочий или не был опубликован для всеобщего сведения либо не был зарегистрирован, когда опубликование или государственная регистрация являлись обязательными, то такой акт признается недействующим и не влекущим правовых последствий со дня его издания.  »
Общая судебная практика »
Читайте также