ОБЗОР СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ (Э. Фриберг, Российская юстиция n 12, 2002 г.) Европейский Суд по правам человека: сегодняшние заботы и завтрашние реформы.

СЕГОДНЯШНИЕ ЗАБОТЫ И ЗАВТРАШНИЕ РЕФОРМЫ"
Европейский Суд по правам человека является уникальным судебным учреждением, не имеющим аналогов в истории институтов международного права. Географический охват его деятельности велик - примерно для 800 млн. женщин и мужчин, живущих в 43 государствах, Европейский Суд выступает неким единым для всех судебным органом, куда эти миллионы людей вправе подать свои жалобы на действия властей, которые они считают нарушениями своих фундаментальных прав.
Европейский Суд устанавливает единые стандарты правопорядка для государств - участников Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Это те стандарты, что оказывают прямое воздействие на внутреннее право государств и правоприменительную практику. С течением лет европейская Конвенция стала неотъемлемой частью правовых систем государств - "ветеранов" Совета Европы; процесс врастания Конвенции во внутригосударственное право идет сейчас в странах, которые недавно присоединились к Совету Европы. Причем этот процесс происходит благодаря нормам прецедентного права, создаваемым Европейским Судом на основе рассмотрения конкретных жалоб.
Сегодня перед Европейским Судом стоит ряд задач. Одна из главных - укрепление и развитие стандартов европейской Конвенции. Другая, не менее важная - забота о том, чтобы Европа оставалась единым целым с общими для всех стран континента идеалами прав человека.
Статья имеет целью дать представление о сегодняшних заботах Европейского Суда. В наши дни на него легла огромная нагрузка: наплыв жалоб велик и постоянно увеличивается. И это происходит не только из-за того, что новые государства в Совете Европы взяли на себя обязательство исполнять требования Конвенции и отвечать за их нарушения перед Судом. Все больше граждан тех государств, что еще раньше присоединились к Конвенции, тоже тянутся во французский город Страсбург, где заседает Европейский Суд. По этой причине Суд ныне донельзя перегружен делами заявителей. Тем самым - если принять в расчет его скромные материальные и людские ресурсы - создается опасность того, что европейский механизм охраны прав человека начнет давать сбои. Нужно срочно предпринимать какие-то меры, чтобы Европа сохранила свои уникальные достижения в деле охраны прав человека.
Общий обзор деятельности Суда
и предложений о ее реформировании
Статистика свидетельствует: число жалоб, заявленных в Европейский Суд (а до 1 ноября 1998 г. - в Европейскую Комиссию по правам человека) с 1988 по 2001 год, выросло примерно на 700% и, судя по всему, будет возрастать; общее число жалоб, находившихся в производстве Европейского Суда в конце марта 2002 г., превышало 65 тыс.; при этом общее число жалоб, подготовленных к рассмотрению Европейского Суда, т.е. требующих принятия по ним решения, составляло более 23 тыс.; в декабре 2001 г. в производстве Европейского Суда находилось 2004 требующие принятия решения жалобы на действия властей России.
Что предшествовало обсуждениям
планов реформирования Суда
Совет Европы и итальянское правительство, дабы торжественно отметить пятидесятилетие европейской Конвенции (она была открыта для подписания в Риме 4 ноября 1950 г.), организовали Европейскую конференцию на уровне министров (российскую делегацию возглавлял Министр юстиции Ю. Чайка. - Прим. ред.) по правам человека, которая проходила в Риме 3 и 4 ноября 2000 г.
В Резолюции N 1, принятой на заключительной стадии конференции, выражалась озабоченность этого представительного собрания европейских государств теми трудностями, которые испытывает Европейский Суд ввиду растущего потока жалоб. Конференция сочла, что это ставит под угрозу эффективность механизма Конвенции, и призвала Комитет министров Совета Европы "безотлагательно определить, какие срочные меры должны быть приняты, чтобы оказать содействие Европейскому Суду в выполнении возложенных на него функций".
Комитет министров оперативно откликнулся на призыв конференции, сформулированный в Резолюции, тем, что создал целевую рабочую группу для изучения бюджетных заявок Европейского Суда на 2001 год. Рекомендации рабочей группы практически обернулись для Европейского Суда тем, что он получил в свое распоряжение дополнительное число персонала.
Решением от 7 февраля 2001 г. Комитет министров учредил аналитическую группу, чтобы разобраться, какие же в сложившихся условиях имеются возможности обеспечить эффективность Европейского Суда. Осенью 2001 года группа представила доклад, который частично основывался на результатах аудиторской проверки, проведенной внутренней аудиторской службой Совета Европы; он опубликован Советом Европы и доступен для ознакомления ("Report of the Evaluation Group to the Committee of Ministers on the European Court of Human Rights").
8 ноября 2001 г. Комитет министров принял Резолюцию о защите прав человека в Европе, в которой изложены гарантии долговременной эффективности Европейского Суда. В Резолюции учтены выводы, содержавшиеся в докладе аналитической группы, а заместителям министров государств-участников предлагалось продолжить безотлагательное изучение всех рекомендаций, содержавшихся в докладе, которые касались:
а) продолжения работы, связанной с воплощением Резолюции Римской конференции 2001 года, в особенности, что касается совершенствования механизмов имплементации Конвенции, преподавания прецедентного права, создаваемого на ее основе, пропаганды идей и идеалов прав человека и обучения соответствующим требованиям в этой связи, обеспечения доступности внутригосударственных средств правовой защиты прав человека и надлежащего реагирования на проволочки в исполнении или неисполнение постановлений Европейского Суда по жалобам граждан;
б) использования каждого доступного государству средства, обеспечивающего результативное исполнение постановлений Европейского Суда, включая такие средства, которые позволяли бы не допускать ситуаций, которые порождают повторные жалобы по одному и тому же предмету;
в) кадровых ресурсов, бюджета и потребностей Суда в рабочих площадях;
г) рассмотрения мер, предполагающих внесение изменений в текст.
И еще в Резолюции заместителям министров предлагалось периодически проводить (консультируясь при этом с Европейским Судом) проверки реализации сформулированных конференцией предписаний и представить соответствующие отчеты на 111-й сессии Комитета министров в ноябре 2002 г., когда в Комитете министров завершится срок председательства Люксембурга.
Аналитическая группа в своем докладе подчеркнула также важность того, чтобы и Европейский Суд контролировал собственную работу изнутри и совершенствовал ее формы и методы. В этой связи вполне уместно эту работу вкратце охарактеризовать.
Реформирование форм и методов
организации внутренней работы Суда
Внутренние формы работы Европейского Суда постоянно анализируются и пересматриваются и, начиная с 1999 года, подверглись значительному совершенствованию. Интересующимся читателям можно порекомендовать ознакомиться с заключительным докладом созданной Судом рабочей группы по изучению своих форм и методов работы, опубликованным Советом Европы под заголовком "Три года работы на будущее" ("Three years work for the future"). Рабочая группа представила отчеты, первый из которых утвержден на пленарном заседании Европейского Суда 6 декабря 1999 г., а второй - в декабре 2001 г. В отчетах содержалось большое число рекомендаций относительно максимального повышения производительности Суда без ущерба качеству его решений и постановлений.
Из того, что было предпринято во исполнение этих рекомендаций, можно отметить следующее:
1. Производство по жалобе на досудебной стадии было упорядочено благодаря тому, что ввели новую систему регистрации жалоб, приняли более четкие инструкции для сотрудников Секретариата Суда относительно их служебных действий на этой стадии, и в особенности благодаря тому, что существенно снизили объем требовавшейся от них переписки с заявителями.
2. Суд положил также в основу своей внутренней практики правило, что пока тому нет препятствующих обстоятельств, предложения о признании жалоб неприемлемыми для рассмотрения по существу должны - без их дополнительного изучения - обязательно передаваться в первую очередь на изучение в комитеты судей (а не в палаты Суда).
3. По некоторым категориям дел, рассматриваемым палатами Суда, в частности по жалобам на чрезмерную продолжительность производства по делу заявителя в суде его страны, Суд одновременно принимает решение как о приемлемости жалобы, так и по существу этой жалобы. Раньше это делалось в два этапа.
4. Решение Суда направить жалобу государству, действия которого обжалуются, для ознакомления и представления замечаний по ней в Суд до последнего времени принималось одной из палат Суда. Теперь же Регламент Суда, будучи соответствующим образом дополнен, позволяет принимать такое решение председателю Секции (кстати, дополненный и измененный Регламент Суда вступил в силу 1 октября 2002 г.).
5. В организации внутренней работы Суд ведет постоянный мониторинг производства по жалобе и контролирует выполнение поставленных перед сотрудниками задач. В принципе производство по жалобе должно завершиться по истечении 12 месяцев с момента ее регистрации. Постановка конкретных задач производства совмещается со служебными совещаниями "по странам", т.е. такими, во время которых анализируется положение дел с жалобами в отношении конкретно взятого государства.
6. Суд также "дал добро" на то, чтобы Секретари его Секций играли более активную роль в процессе переговоров сторон по поводу заключения мирового соглашения и лучше - достижения такого соглашения на ранних стадиях производства по жалобе.
Идеи и предложения относительно реформ
Идеи и предложения касательно реформ долгосрочного характера, которые освещаются вкратце ниже, основаны на следующих предпосылках: объем материальных прав человека, гарантируемых Конвенцией, не должен быть сокращен; право на подачу индивидуальной жалобы от любого физического лица, неправительственной организации или группы частных лиц (а Суд принимает к рассмотрению и так называемые межгосударственные жалобы) должно сохранить свою суть; Суд должен быть в таком рабочем состоянии, чтобы иметь возможность завершать производство по жалобам в разумные сроки, но при этом сохранять высокое качество своих постановлений.
Если отвлечься от вопроса о формах и методах организации внутренней работы Суда, можно выделить четыре основные области, связанные с его деятельностью, в которых задумываются реформы: а) меры, предпринимаемые государствами-участниками внутри своих правовых систем; б) исполнение постановлений Суда; в) материальные и кадровые ресурсы Суда и, наконец, г) шаги в направлении изменения и дополнения Конвенции.
Меры, предпринимаемые государствами-участниками внутри своих правовых систем. Изначальная обязанность охранять права человека, предусмотренные Конвенцией, лежит на судах и иных органах власти государств - участников Конвенции. Роль Европейского Суда в этом смысле вторична - он выступает лишь как вспомогательное международное учреждение. Поэтому предложения в данной области связаны со следующим.
Государства сами должны организовывать свои правовые системы так, чтобы они обеспечивались надежными внутригосударственными средствами правовой защиты, обращаясь к которым, граждане могли бы восстановить свои права в случае их нарушения. Рекомендовано, чтобы проекты соответствующих законодательных актов и стандарты правоприменительной практики систематически проверялись на предмет их соответствия стандартам, предписанным Конвенцией. Должна быть также усовершенствована система обучения в сфере теории и практики защиты прав человека. Информация о деятельности Суда и создаваемых им прецедентах, включая переводы избранных мест из его ключевых постановлений, должна как можно шире распространяться среди органов власти государств - участников Конвенции. Законы и практика их применения властями государств-участников должны иметь целью наделение судов этих государств приличествующим статусом, властью и независимостью, соответствующими их роли в обществе. Наконец, государства могли бы ввести у себя такой процессуальный порядок, который позволял бы возобновлять производство по делу после того, как Европейский Суд установил нарушение требований Конвенции в связи с таким делом.
Исполнение постановлений Суда. В этой области подчеркивается главным образом обязанность Комитета министров использовать все доступные средства для обеспечения безотлагательного исполнения постановлений Суда государствами-участниками.
Суд вынужден выносить "повторяющиеся" постановления, т.е. по одному и тому же предмету. В вынесении многих из этих постановлений не было бы нужды, прими государство-ответчик надлежащие общие меры по их исполнению или не будь оно столь неповоротливо в выполнении предыдущего постановления по тому же вопросу об аналогичном нарушении Конвенции.
Была поддержана идея о необходимости ввести специальную процедуру изучения "повторяющейся" жалобы Комитетом министров во исполнение его функции по надзору за исполнением постановлений Суда, возложенной на него ст. 46 (п. 2) Конвенции.
Когда Суд передает в Комитет министров свое постановление, которым признано то или иное нарушение Конвенции, для контроля за его исполнением, Суд вполне осознает, что оно может быть своего рода "верхушкой айсберга" - что у него в производстве числится еще ряд жалоб, которые поднимают вопрос, полностью идентичный или весьма схожий с тем, что был разрешен в переданном постановлении. Для таких ситуаций будет разработан особый порядок производства. Получив уведомление Секретариата Суда о том, что в производстве значится жалоба по однажды разрешенному вопросу, Комитет министров будет принимать особые меры для того, чтобы первоначальное постановление Суда по такому вопросу было исполнено государством-ответчиком в ускоренном порядке. Находящиеся в производстве жалобы по однажды разрешенным вопросам будут "замораживаться" Судом на некий установленный им срок, но при сохранении периодической проверки подобных жалоб с тем, чтобы дать государству-ответчику время для принятия необходимых мер. Такой порядок позволит Комитету министров оказать дополнительное давление на соответствующее государство, а для Суда сократит необходимость выносить одно за другим повторяющиеся постановления по одному и тому же предмету.
Материальные и кадровые ресурсы Суда. Есть ли необходимость упоминать, что один из способов удовлетворить насущные потребности Суда - это увеличить штат его сотрудников, помогающих судьям. Очевидно и то, что у Секретариата Суда есть свои потребности в дополнительных кадрах, включая: дополнительное число штатных юристов и секретарей, которые необходимы для организации надлежащей работы с делами в производстве Суда; дополнительное число сотрудников для укрепления руководящих

[ОПРЕДЕЛЕНИЕ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ n 42-Г02-7 от 25.11.2002] Распоряжение председателя Избирательной комиссии Республики Калмыкия от 12.08.2002 n 59-р признано недействительным правомерно, так как председатель территориальной избирательной комиссии из числа ее членов не избирался, а был назначен распоряжением председателя Избирательной комиссии Республики Калмыкия с превышением его полномочий и с нарушением действующего законодательства.  »
Общая судебная практика »
Читайте также