ОБЗОР СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ (Е. Беркович, Д. Абрамов, Законность n 8, 2002 г.) Предъявление прокурором заявлений в суд о признании противоречащими закону правовых актов органов местного самоуправления.

О ПРИЗНАНИИ ПРОТИВОРЕЧАЩИМИ ЗАКОНУ ПРАВОВЫХ АКТОВ
ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ"
Закон о прокуратуре в п. 4 ст. 27 возлагает на органы прокуратуры обязанность по защите нарушенных прав и законодательно охраняемых интересов граждан в форме обращения в суд с заявлением.
В результате обобщения практики рассмотрения судами Ростовской области гражданских дел по заявлениям прокуроров о признании недействительными правовых актов органов местного самоуправления за 2000 - 2001 гг. установлено, что из 59 дел с вынесением решения рассмотрено 42 дела, по 30 из них требования прокурора удовлетворены. При этом по 17 делам признаны недействительными нормативно - правовые акты, а по 13 делам - индивидуальные правовые акты органов местного самоуправления.
Прокуроры обращались в суд с заявлениями о признании недействительными (противоречащими закону) нормативных правовых актов различного характера, в том числе актов глав муниципальных образований об установлении обязательных платежей, не предусмотренных налоговым законодательством, актов по вопросам социального обеспечения, предоставления льгот, расходования бюджетных средств, различным аспектам административно - правовых отношений. В большинстве случаев оспоренные прокурорами нормативные акты признаны недействительными вследствие превышения органами местного самоуправления своей компетенции, определенной Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и в связи с противоречием нормам федерального отраслевого законодательства (Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, ФЗ "О ветеранах").
Так, прокурор Аксайского района обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству, не действующим и не подлежащим применению постановления главы Мишкинской сельской администрации "О взимании платы за проезд по мосту через реку Аксай в ст. Мишкинской", сославшись на нарушение должностным лицом местного самоуправления ст. ст. 12, 15 Налогового кодекса РФ. Решением районного суда в удовлетворении заявления отказано. Отменяя данное решение, кассационная инстанция указала, что вывод районного суда о соответствии принятого акта законодательству сделан без учета требований норм материального права. Суд первой инстанции исходил из того, что названный платеж является платой за оказание возмездных услуг населению. Между тем такое суждение не основано на ст. 779 ГК РФ, регулирующей отношения по возмездному оказанию услуг. Кроме того, необходимо было проверить, соответствует ли платеж требованиям ст. 8 Налогового кодекса РФ. После рассмотрения дела кассационной инстанцией глава сельской администрации указанное постановление отменил.
Прокурор г. Шахты предъявил в суд заявление о признании противоречащим закону распоряжения мэра города "О мерах по улучшению контроля за соблюдением эколого - санитарных норм предприятиями и гражданами г. Шахты", сославшись на то, что оно обязывает граждан и юридических лиц заключать договоры с конкретным исполнителем, что противоречит нормам гражданского законодательства. Решением городского суда требования прокурора удовлетворены. Оставляя без изменения данное решение, судебная коллегия по гражданским делам Ростоблсуда указала, что правовым актом главы местного самоуправления вводится обязательное заключение конкретного договора и устанавливается конкретный исполнитель по договору в лице муниципального учреждения "Эколого - санитарная инспекция". Между тем это учреждение не наделено функциями по осуществлению государственного экологического контроля в соответствии с Законом РФ "Об охране окружающей природной среды". Кроме того, согласно ст. 421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Указанное распоряжение мэра противоречит требованиям ст. 421 ГК РФ, так как вводит обязательное ежегодное эколого - санитарное обследование предприятий на основе заключения договоров с названным учреждением. Ссылка кассатора - мэрии г. Шахты - на отсутствие нарушения принципа добровольности при заключении договора противоречит содержанию оспариваемого акта, который носит обязательный, а не рекомендательный характер.
------------------------------------------------------------------

По-видимому, ссылаясь на Закон РФ "Об охране окружающей природной среды", автор имел в виду Закон РСФСР от 19.12.1991 N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды".
------------------------------------------------------------------
Согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ нормативно - правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В связи с этим конституционным принципом любые нормативные акты, принятые органами местного самоуправления, должны быть опубликованы в средствах массовой информации муниципального образования. При предъявлении заявления о признании недействительным нормативного акта, независимо от оснований оспаривания, необходимо проверить факт публикации такого акта и указать на это обстоятельство в заявлении, поскольку оно во всех случаях является юридически значимым. Отсутствие факта публикации нормативного акта для всеобщего сведения может рассматриваться как основание для признания его недействительным.
Как показал анализ дел, прокурорами не принимаются в каждом случае меры для выяснения названного обстоятельства при подготовке заявлений и при рассмотрении дела судом, результатом чего является невыяснение всех юридически значимых обстоятельств и недоведение при удовлетворении заявления до населения муниципального образования информации об утрате нормативным актом юридической силы полностью или в части. В резолютивной части судебных решений по изученным делам отсутствовали указания о необходимости опубликования в средстве массовой информации, в котором опубликован нормативный акт, сообщения о признании его недействительным полностью или в части.
Единства в формулировках резолютивной части решений суда нет. Как правило, суд, удовлетворяя заявление прокурора, приводит его требование, изложенное в заявлении, поэтому подготовка содержания заявления в рамках ст. 126 ГПК должна отвечать нормам материального права, регулирующим вопросы признания противоречащими законодательству актов органов местного самоуправления. В большинстве случаев суд указывал на признание нормативного правового акта противоречащим закону, т.е. недействительным либо незаконным.
Признание решением суда акта органа местного самоуправления противоречащим закону означает, что он по своей правовой природе является недействительным и не порождающим правовых последствий с момента принятия, поскольку лишение акта его юридической силы связано именно с судебным решением, а не с фактом отмены его органом местного самоуправления. Отмена нормативного акта - способ исполнения судебного решения, но не момент, с которого такой акт утрачивает свою силу.
Следует иметь в виду, что правовые акты (как нормативные, так и индивидуальные), действие которых прекращено, в том числе путем их отмены до вынесения судом решения, сами по себе не являются основаниями для возникновения, изменения и прекращения прав и обязанностей, поэтому они и не могут выступать предметом судебного оспаривания (обжалования) с точки зрения их юридической силы. При таком положении утративший силу правовой акт не может быть оспорен в судебном порядке путем предъявления прокурором заявления, а при установлении этого факта в ходе судебного разбирательства производство по делу подлежит прекращению в силу п. 1 ст. 219 ГПК.
Согласно п. 3 ст. 49 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявшие нормативный правовой акт, который признан судом противоречащим Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта Федерации, уставу муниципального образования, обязаны в установленный законом срок отменить этот нормативный правовой акт или отдельные его положения, а также опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу. В ст. 49 также приведены возможные правовые последствия неисполнения судебного решения органами местного самоуправления, принявшими признанные противоречащими законодательству нормативные акты.
Как и прежде, начало процедуры и саму возможность роспуска представительного органа местного самоуправления и отрешения от должности главы муниципального образования законодатель связывает с наличием судебного решения. Однако, если ранее требовалось не менее двух решений судов, установивших нарушения со стороны органов местного самоуправления, причем при издании как нормативных, так и индивидуальных правовых актов, сейчас достаточно лишь одного решения суда, которым нормативный правовой акт органа местного самоуправления признан противоречащим Конституции РФ, федеральному конституционному, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта Федерации, уставу муниципального образования. Если ранее необходим был сам факт наличия установленных судом нарушений закона, независимо от того, устранил орган местного самоуправления допущенные нарушения или нет, то в настоящее время в качестве основания для прекращения полномочий допустившего принятие незаконного нормативного акта органа местного самоуправления служит злостное неисполнение органом или главой местного самоуправления решения суда после письменного предупреждения со стороны соответственно представительного (законодательного) органа субъекта Федерации или высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).
К недостаткам принятой нормы следует отнести то, что если решениями судов общей юрисдикции будут признаны недействительными десятки ненормативных правовых актов органов местного самоуправления (а таких актов принимается подавляющее большинство - это и решения об установлении индивидуальных налоговых льгот, и постановления (распоряжения) глав администраций по вопросам трудового, земельного, жилищного законодательства и многие другие), то никаких мер к допустившим нарушения органам и должностным лицам принято быть не может.
В случае, если представительный орган местного самоуправления (МСУ), глава муниципального образования в течение месяца со дня вынесения (объявления) письменного предупреждения не приняли мер по исполнению решения суда, представительный орган МСУ может быть распущен, а глава муниципального образования отрешен от должности не позднее 6 месяцев со дня вступления в силу решения суда.
Представительный орган распускается законом субъекта Федерации либо федеральным законом, а глава муниципального образования отрешается от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Федерации, за исключением глав муниципальных образований - столиц и административных центров субъектов Федерации, либо указом Президента РФ.
Если в прежней редакции Закона только законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации решал вопросы о прекращении полномочий органов и должностных лиц МСУ за нарушения законов, то сейчас в число субъектов федерального вмешательства законодатель включил помимо губернаторов и Президента РФ - в случаях, когда органы государственной власти субъекта Федерации не выполняют своих функций по обеспечению законности.
В случае, если в течение 3 месяцев со дня вступления в силу решения суда орган местного самоуправления не отменил нормативный правовой акт или отдельные его положения, а законодательный орган субъекта Федерации или его высшее должностное лицо не приняли соответствующие меры, Президент России вправе внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления либо отрешить главу муниципального образования от должности. Эти меры высшее должностное лицо государства принимает самостоятельно (например, по поступившей информации от структур Администрации Президента РФ) либо на основании предложений, поступивших от органов государственной власти субъектов РФ, Правительства РФ, Генерального прокурора РФ.
Таким образом, новая редакция названной нормы повышает роль прокурора при обращении его в суд с заявлением о признании противоречащим закону нормативного акта, принятого органом местного самоуправления, поскольку именно в результате вступления в законную силу судебного решения по названным делам возникает возможность возбуждения процедуры ответственности муниципальных органов.
Прокурор
Октябрьского района
г. Ростова-на-Дону
Е.БЕРКОВИЧ
Прокурор
отдела по обеспечению
участия прокуроров
в гражданском процессе
прокуратуры Ростовской области
Д.АБРАМОВ

[ИНФОРМАЦИЯ О ДЕЛЕ] Если расходы предпринимателя на приобретение жилого дома (квартиры) и благотворительные цели учреждениям здравоохранения не связаны с извлечением дохода, эти расходы не должны уменьшать сумму совокупного годового дохода, с которой начисляются и уплачиваются страховые взносы в Пенсионный фонд РФ.  »
Общая судебная практика »
Читайте также