Обзор Кемеровского областного суда от 09.07.2009 n 01-26/630 "Обзор судебной практики рассмотрения мировыми судьями Кемеровской области дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях"

КЕМЕРОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
ОБЗОР
от 9 июля 2009 г. N 01-26/630
ОБЗОР СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ
РАССМОТРЕНИЯ МИРОВЫМИ СУДЬЯМИ КЕМЕРОВСКОЙ ОБЛАСТИ
ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ,
ПРЕДУСМОТРЕННЫХ Ч. 1 СТ. 19.5 КОДЕКСА РФ
ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Обобщение судебной практики проведено в соответствии с планом работы Кемеровского областного суда на 2 квартал 2009 года на основе изучения дел об административных правонарушениях, поступивших от мировых судьей Кемеровской области, а также практики Кемеровского областного суда по рассмотрению жалоб (протестов) на постановления по делам об административных правонарушениях.
В ходе обобщения изучено 260 дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, рассмотренных мировыми судьями Кемеровской области в 2008 году.
I. Состав административного правонарушения,
предусмотренного ч. 1 ст. 19.5 Кодекса РФ
об административных правонарушениях
В соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами РФ уполномоченные государственные органы (должностные лица) вправе осуществлять надзорные (контрольные) функции в отношении граждан, должностных лиц и организаций по вопросу соблюдения ими законодательства Российской Федерации.
Федеральный закон от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" определяет государственный надзор как проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Однако, понятие государственного надзора не ограничивается данным определением, поскольку в соответствии со ст. 1 названного Закона, его положения не применяются к отношениям, связанным с проведением: налогового контроля; валютного контроля; бюджетного контроля и т.д.
При осуществлении деятельности по государственному надзору (контролю) уполномоченными органами (лицами) могут выноситься обязательные для исполнения предписания (постановления, представления, решения) об устранении нарушений тех или иных норм Закона.
Часть 1 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее КоАП РФ) устанавливает административную ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства.
Учитывая специфику правоотношений, возникающих между органами государственного надзора (контроля) и поднадзорными органами (лицами), правонарушения, предусмотренные ст. 19.5 КоАП РФ, включены в главу "Административные правонарушения против порядка управления".
Объектом правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, выступают общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государственного надзора (контроля).
Объективная сторона правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, состоит в невыполнении в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства.
Местом совершения правонарушения следует считать место, где должно быть совершено действие, выполнена возложенная на лицо обязанность.
Состав правонарушения формальный, наступления вредных последствий не требуется.
Обобщение судебной практики показало, что при рассмотрении мировыми судьями области дел, возбужденных на основании ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, наибольшее число затруднений вызывают вопросы, связанные с установлением события данного правонарушения.
Учитывая диспозицию ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, одним из обстоятельств, подлежащих выяснению, при рассмотрении дела об административном правонарушении, предусмотренном данной статьей, в соответствии со ст. 26.1 КоАП РФ является законность предписания, выданного органом государственного надзора (контроля).
Законность заключается в том, что как государственный орган, так и должностное лицо, действующее от его имени, выдавшие предписание об устранении нарушений законодательства должны обладать компетенцией на проведение надзорных мероприятий. Помимо этого, законность предписания означает, что оно выдано в установленном законом порядке, без нарушений прав проверяемых субъектов.
Перечень органов (должностных лиц), осуществляющих государственный контроль и надзор, достаточно широк.
К должностным лицам, уполномоченным на осуществление государственного надзора и контроля, в частности, относятся: сотрудники органов внутренних дел (милиции), налоговых, таможенных органов, органов санитарно-эпидемиологического, ветеринарного, фитосанитарного, пожарного надзора, экспортного и валютного контроля, органов по надзору в сфере торговли, качества товаров и защиты прав потребителей, органов экологического, технологического и атомного надзора, органов надзора в сфере природопользования и ряда других органов исполнительной власти, осуществляющих надзорно-контрольные функции.
В зависимости от сферы, в которой осуществляется государственный надзор (контроль), правомочия того или иного органа (должностного лица) на его осуществление регламентированы нормативно-правовыми актами различных отраслей права.
Например, согласно Трудовому кодексу РФ (ст. 353 ТК РФ) государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, всеми работодателями на территории Российской Федерации осуществляет федеральная инспекция труда.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 398 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта" специальные, разрешительные, контрольные и надзорные функции в этой сфере отнесены к компетенции Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор).
Постановлением Правительства от 15.06.2004 N 278 "Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора" названная служба уполномочена осуществлять функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля и т.п.
Изучение дел об административных правонарушения показало, что в большинстве случаев проблем с определением, обладает тот или иной орган (должностное лицо) правомочиями на проведение надзорных мероприятий и выдачу предписаний об устранении нарушений законодательства у мировых судей не возникает.
Постановлением от 22.07.2008 мировой судья судебного участка N 2 Промышленновского района прекратил за отсутствием состава правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, дело в отношении Ф.
Из представленного мировому судье протокола об административном правонарушении следует, что Ф, будучи обязана по решению суда выплачивать алименты на содержание детей, не выполнила предписание судебного пристава-исполнителя: в установленный приставом срок не явилась, алименты добровольно не выплатила.
Принимая решение о прекращении производства по делу, мировой судья сослался на разъяснения Верховного Суда РФ, данные в Обзоре законодательства и судебной практики ВС РФ за 1 квартал 2006 г. от 07.06.2006, 14.06.2006, из которых следует, что служба судебных приставов не является органом, осуществляющим государственный надзор (контроль) и, кроме того, невыполнение должником добровольно в установленный судебным приставом-исполнителем срок действий, указанных в постановлении о возбуждении исполнительного производства, не является административным правонарушением против порядка управления (глава 19 Кодекса).
Однако не всеми мировыми судьями принимается во внимание данные разъяснение.
Постановлением мирового судьи судебного участка N 2 Тяжинского района в связи с малозначительностью совершенного правонарушения С. освобождена от административной ответственности по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ.
Мировым судьей установлено, что "С., являясь главным бухгалтером МУП "Теплокомэнерго" Тяжинского района, т.е. должностным лицом, ответственным за исполнение законных требований судебных приставов-исполнителей по удержанию и своевременному перечислению сумм с работников предприятия по решению суда, получив 11.01.2008, постановление судебного пристава-исполнителя об удержании из заработной платы Д. ..., в установленный данным постановлением срок перечисление удержанных сумм не производила". Судья посчитал правильной квалификацию действий С. по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ.
В данном случае мировой судья не учел приведенную выше позицию Верховного Суда РФ о том, что служба судебных приставов не является органом, осуществляющим государственный надзор, а также не принял во внимание, что постановление о производстве удержаний, выдаваемое судебным приставом-исполнителем должностным лицам, производящим удержания сумм, взысканных по решению суда, по своему содержанию не может быть признано предписанием в контексте ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ.
Как уже было отменено помимо того, что предписание должно быть вынесено органом, в компетенцию которого входит осуществление государственного надзора (контроля), для признания его законным необходимо, чтобы оно было выдано в установленном законом порядке, с соблюдением прав поднадзорного субъекта.
Так, проверка деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя по вопросу исполнения законодательства РФ, проводимая на основании Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" подразумевает соблюдение установленного названным законом определенного порядка ее проведения, касающегося как оснований и сроков проверки, так и оформления ее результатов и последующих мероприятий. В частности, в соответствии со ст. ст. 14, 16 Закона проверка проводиться на основании распоряжения руководителя органа государственного контроля либо его заместителя, по ее результатам составляется акт установленной формы и т.п.
Особенности организации и проведения проверок в сферах, к которым не применяются положения названного Закона, устанавливаются другими федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами (Например: ФЗ от 30.12.2008 N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности", Положение об осуществлении государственного строительного надзора в РФ, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 N 54 и др.).
Постановлением мирового судьи судебного участка N 2 г. Мариинска прекращено за отсутствием состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, дело в отношении Т. Мировой судья установил, что у надзорного органа не было законных оснований проводить проверку, по результатам которой принято предписание об устранении нарушений законодательства.
В судебном заседании установлено, что Т. является гендиректором ООО "Швейная фабрика Кия", которое, в свою очередь, как субъект малого бизнеса зарегистрировано в государственном реестре 08.08.2007. Проверка соблюдения законодательства была проведена 10.04.2008, тогда как согласно положениям вышеназванного Закона N 134-ФЗ и других, принятых в соответствии с ним нормативных актов, плановое мероприятие по контролю в отношении субъекта малого предпринимательства может быть проведено не ранее чем через 3 года с момента его государственной регистрации (постановление от 01.08.2008).
При рассмотрении дела в отношении ООО "Служба быта" мировой судья судебного участка N 1 Тисульского района обоснованно пришел к выводу о том, что выданное юридическому лицу предписание нельзя признать законным, поскольку выполнение требований закона, нарушения которых были выявлены должностным лицом ОГПН Тисульского района в помещении занимаемым ООО, возложено на иное юридическое лицо, а именно на собственника помещения, Общество же является арендатором помещения (постановление от 17.04.2008).
Однако, как показало изучение дел, в большинстве случаев, мировые судьи формально относятся к вопросу установления законности предписания.
Постановлением мирового судьи судебного участка N 1 Ленинск-Кузнецкого района от 08.11.2008 Т. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, и подвергнут административному штрафу в размере 1000 рублей.
В постановлении указано, что событие правонарушения подтверждается предписанием и протоколом. При этом, имеющееся в материалах дела предписание об устранении нарушений не подписано должностным лицом его составившим, графа "Отметка о выполнении" не заполнена. Кроме того, в материалах дела отсутствует, документальное подтверждение неисполнения предписания, в протоколе об административном правонарушении событие правонарушения не описано.
Некоторые судьи в судебном заседании выясняют, было ли предписание обжаловано, обоснованно считая, что привлечение к ответственности за неисполнение предписания, законность которого проверяется в судебном порядке, неправомерно, однако с достоверностью не устанавливают факт обжалования предписания.
Постановлением мирового судьи судебного участка N 5 Кубышевского района г. Новокузнецка от 08.05.2008 в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности прекращено производство по делу в отношении ЗАО "Кузнецкгражданстрой".
Основанием для такого решения, согласно постановлению мирового судьи послужило то обстоятельство, что ЗАО "Кузнецкгражданстрой" обжаловано предписание, за неисполнение которого юридическое лицо привлекается к административной ответственности по данному делу.
Мировой судья пришел к выводу о невозможности рассмотреть дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, до проверки законности предписания районным судом. Учитывая, что на момент истечения срока привлечения ЗАО к административной ответственности решение по жалобе на незаконность предписания принято не было, производство по делу об административном правонарушении прекращено.
Между тем в материалах дела имеется заявление юридического лица, адресованное в Арбитражный суд, о признании недействительным предписания от 22.02.2008 N 05-11-30-10, тогда как протокол об административном правонарушении составлен в связи с неисполнением предписания N 05-11-30-2 от 28.01.2008. Кроме того, в деле отсутствуют какие-либо данные о том, что названное заявление принято Арбитражным судом к производству. При изложенных обстоятельствах, принятое мировым судьей решение нельзя признать обоснованным.
При рассмотрении дела в отношении ООО "Дезинфекция" мировой судья судебного участка N 2 Кузнецкого района г. Новокузнецка указал на то, что законность предписания,