Обзор Кемеровского областного суда от 09.07.2009 n 01-26/630 "Обзор судебной практики рассмотрения мировыми судьями Кемеровской области дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях"

требования которого не исполнило юридическое лицо, подтверждена решением Арбитражного суда Кемеровской области от 26.11.2008, которым отказано в признании указанного предписания незаконным. Постановлением мирового судьи Обществу назначено наказание в виде штрафа в размере 10000 рублей (постановление от 23.12.2008).
Решением Кузнецкого районного суда г. Новокузнецка от 21.01.2009 постановление мирового судьи отменено. Судья апелляционной инстанции отметил, что в качестве доказательства законности предписания и вины ООО в его неисполнении решение Арбитражного суда приведено необоснованно, поскольку на момент рассмотрения дела мировым судьей оно не вступило в законную силу, т.к. было обжаловано, жалоба не рассмотрена. Постановление мирового судьи от 23.12.2008 отменено, производство по делу прекращено за недоказанностью обстоятельств, на основании которых оно было вынесено.
Для установления состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, необходимо также, чтобы предписание, выданное органом, осуществляющим государственный надзор, содержало требование об устранении нарушений законодательства.
Изучение дел, свидетельствует, что должностные лица не всегда указывают в предписании, какие именно нормы закона нарушены поднадзорным субъектом, а мировые судьи, рассматривая дело, часто не дают оценки этому обстоятельству.
Постановлением мирового судьи судебного участка N 3 Центрального района г. Новокузнецка от 28.04.2008 С. за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, назначено наказание в виде административного штрафа в размере 1000 рублей. В предписании должностного лица ОГИБДД УВД по г. Новокузнецку, как видно из его текста, нет ни одной ссылки на какой-либо нормативный правовой акт якобы нарушенный С.
Решением судьи Ленинск-Кузнецкого городского суда от 18.08.2008 отменено постановление мирового судьи судебного участка N 1 г. Ленинск-Кузнецкого от 17.06.2008 в отношении ОАО "СУЭК-Кузбасс". Производство по делу прекращено за истечением срока давности привлечения к административной ответственности.
Отменяя постановление мирового судьи, судья апелляционной инстанции, в числе прочего, указал, что предписание, за неисполнение которого Общество привлечено к административной ответственности, не содержит ссылки на нормативные акты, требования которых нарушены, из его текста следует, что предписанные мероприятия необходимо выполнить "в целях устранения выявленных при проверке нарушений требований норм и правил в области гражданской обороны, защиты населения от чрезвычайных ситуаций".
Довольно часто, в тех случаях, когда предписание не содержит ссылки на конкретные нормы нарушенного закона, в материалах дела отсутствуют акт проверки исполнения законодательства либо иной документ, содержащий сведения о том, в результате каких именно действий (бездействия) допущено нарушение закона, в связи с чем на основании представленных материалов невозможно установить, какие нарушения законодательства были выявлены в ходе проверки и обоснованно ли вынесено предписание.
При этом мировые судьи нередко, не давая оценки обоснованности предписания, привлекают лицо к административной ответственности, тогда как при надлежащей подготовке дела к рассмотрению такие материалы подлежали возвращению из-за неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела.
Мировым судьей судебного участка N 4 г. Белово прекращено производство по делу в отношении О. (постановление от 23.01.2008).
В соответствии с предписанием инспектора ГИБДД УВД г. Белово О. предлагалось провести ряд мероприятий в связи с невыполнением в полном объеме "требований законодательства по БДД". Указание на то, какие именно требования закона нарушены, какие именно действия (бездействие), повлекли их нарушение в предписании отсутствует, как и акт (иной документ) проверки исполнения законодательства.
Судья не дал оценки ни названным обстоятельствам, ни пояснениям лица, привлекаемого к административной ответственности, настаивавшего в судебном заседании на том, что предписание не обоснованно, а, "выслушав О., изучив материалы дела", пришел к выводу об отсутствии вины последнего в совершении правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ.
Нередко должностное лицо, составившее предписание, не конкретизирует, какие именно мероприятия должно произвести лицо, чтобы устранить допущенные им нарушения законодательства.
Как и в вышеприведенных примерах, по таким делам в ряде случаев отсутствует точное указание на нарушенное законодательство, в связи с чем возникают ситуации, когда становиться невозможным определить, устранено допущенное нарушение или нет, и в чем оно заключалось. Несмотря на это, некоторые судьи по таким делам принимают решение о наличии состава правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ.
Так, постановлением мирового судьи судебного участка N 5 г. Киселевска от 09.12.2008 к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, привлечен С.
Из постановления мирового судьи, предписания следует, что в целях устранения нарушений ГОСТ Р50597-93, С. предписывалось "устранить помеху в дорожном движении по ул. Черных".
Как видно из материалов дела, предписание, выданное должностным лицом ОГИБДД носит неконкретный характер, в нем не указано какие именно требования ГОСТА Р50597-93 были нарушены С. и в чем именно заключались действия по устранению допущенного нарушения.
Кроме того, при описании события правонарушения в протоколе об административном правонарушении (в том числе) указано, что С. нарушил п. 14 ОППДД. Мировой судья, не дал оценки правильности составления протокола и в постановлении по делу также указал, что "С., являясь должностным лицом, не выполнил в установленный срок законного предписания по устранению помех в дорожном движении, чем нарушил п. 14 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению дорожного движения".
Между тем, нарушение лицом положений по допуску транспортных средств к эксплуатации не может квалифицироваться по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ.
При изложенных обстоятельствах, судья фактически не установил наличие состава правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, и при этом в мотивировочной части постановления необоснованно разрешил вопрос о виновности С. в нарушении п. 14 Основных положений по допуску ТС к эксплуатации.
Обобщение показало, что довольно часто предписания выдаются органом (должностным лицом) после привлечения лица к административной ответственности по специальной норме КоАП РФ.
В связи с этим возникают ситуации, когда мировые судьи, в случае отмены постановления о привлечении лица к административной ответственности по специальной норме, полагают, что этого обстоятельства достаточно для установления незаконности предписания.
Постановлением мирового судьи судебного участка N 2 Кузнецкого района г. Новокузнецка от 28.10.2008 производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, в отношении ЗАО "Кузбасский пищекомбинат" прекращено за отсутствием состава административного правонарушения.
Протокол об административном правонарушении в отношении ЗАО был составлен в связи с неисполнением юридическим лицом предписания должностного лица территориального органа управления Роснедвижимости по Кемеровской области об освобождении до 10.08.2008 самовольно занимаемого земельного участка.
Прекращая производство по делу, мировой судья указал, что предписание, за неисполнение которого ЗАО привлекалось к ответственности выдано неправомерно, поскольку решением Арбитражного суда Кемеровской области от 23.09.2008 постановление должностного лица (выдавшего вышеназванное предписание) от 29.07.2008 о привлечении ЗАО к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ (самовольное занятие земельного участка) признано незаконным и отменено полностью.
Между тем постановление от 29.07.2008 о назначении административного наказания и предписание от 29.07.2008 об устранении нарушений земельного законодательства представляют собой два самостоятельных процессуальных документа.
При этом, постановление отменено только в связи с нарушением процессуальных требований ст. ст. 25.1, 25.2 КоАП РФ, допущенных при составлении протокола об административном правонарушении от 24.07.2008 в отношении ЗАО, а именно в связи с составлением указанного протокола без участия законного представителя юридического лица при отсутствии сведений о его надлежащем извещении о времени и месте составления протокола. Отсутствие события либо состава административного правонарушения Арбитражным судом не устанавливалось, законность предписания не проверялась.
Каких-либо данных о том, что предписание вынесено незаконно в материалах дела не содержится и мировым судьей в постановлении не приводится, кроме ссылки на решение Арбитражного суда. Законность предписания мировым судьей по существу не проверялась.
При данных обстоятельствах постановление мирового судьи отменено, дело направлено на новое рассмотрение (постановление председателя Кемеровского областного суда от 20.01.2009).
Не всегда судьи учитывают, что под нарушением законодательства имеется ввиду не только нарушение Закона, но и иных, принимаемых в соответствии с ним, нормативно-правовых актов.
Постановлением мирового судьи судебного участка N 1 Центрального района г. Кемерово от 13.11.2007 административное производство в отношении МП ПЖРЭТ Центрального района г. Кемерово по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ прекращено за отсутствием события административного правонарушения по тому основанию, что в предписании не приводится норм нарушенного законодательства.
Согласно материалам дела главным инспектором жилищной инспекции Кемеровской области 06.03.2007 выдано предписание N 385-02 МП ПЖРЭТ Центрального района г. Кемерово об устранении нарушений использования и эксплуатации дома <...>, выразившихся в выполнении ряда работ по устранению нарушений Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных Постановлением Госстроя РФ от 27.09.2003 N 170, которые определяют требования, порядок обслуживания и ремонта жилищного фонда с целью обеспечения его сохранности и выполнения нормативов по содержанию жилищного фонда.
Предписание содержит конкретные пункты ПиН, нарушенные МП, предложения по их устранению и срок устранения нарушений до 15.09.2007. Поскольку предписание не выполнено, 19.10.2007 составлен протокол об административном правонарушении в отношении МП ПЖРЭТ Центрального района г. Кемерово по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ.
Отменяя постановление мирового судьи о прекращении производство по данному делу, судья надзорной инстанции указал, что из анализа статьи 19.5 КоАП РФ следует, что предписание должно быть законным.
Законные предписания органов, осуществляющих государственный надзор, обусловлены содержанием их полномочий, определенных законодательством РФ. В данном случае Положением о жилищной инспекции.
Нарушением законодательства в данном случае является не только в прямом смысле нарушение закона, но и иных локальных нормативных актов.
По данному делу нарушением закона является нарушение Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных Постановлением Госстроя РФ от 27.09.2003 N 170 и в предписании сделана ссылка на данный нормативный акт.
Органы (должностные лица), выдающие предписания, а впоследствии и мировые судьи часто оставляют без внимания тот факт, что привлечение лица к административной ответственности за неисполнение законного предписания об устранении нарушений законодательства означает, что на момент выдачи предписания нарушение законодательства уже должно быть выявлено.
Изучение дел свидетельствует о том, что довольно часто протоколы об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, составлены за неисполнение предписания, содержащего требования не об устранении уже допущенного нарушения законодательства, а об исполнении закона на будущее время, что не влечет ответственности по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ.
Например, дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ в отношении ООО "Агрофирма О." прекращено за отсутствием состава правонарушения.
Из содержания п. п. 8, 10, 11 предписания, в связи с неисполнением которого в отношении ООО составлен протокол об административном правонарушении, в частности следует, что в числе предписанных мероприятий: "осуществлять плату за негативное воздействие на окружающую среду", "деятельность вести в соответствии с природоохранным законодательством".
Мировой судья судебного участка N 2 Промышленновского района обоснованно пришел к выводу, что эти требования носят общий, декларативный характер. Предписание не содержит точного срока его выполнения и требование об устранении конкретных нарушений (постановление от 21.02.2008).
Постановлением мирового судьи судебного участка N 2 г. Осинники от 17.10.2008 по аналогичному основанию за отсутствием состава правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, прекращено дело в отношении ООО "Теплоэнергия".
Согласно протоколу об административном правонарушении ООО "Теплоэнергия" не выполнило в срок до 20.07.2008 п. 4 предписания государственного инспектора по контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов об устранении нарушений законодательства об охране окружающей среды.
Из текста предписания видно, что на ООО возложена обязанность не позднее 20 числа месяца, следующего за отчетным кварталом в соответствии с п. п. 2, 3 Приказа от 08.06.2006 N 557 "Об установлении сроков уплаты за негативное воздействие на окружающую среду", Постановлением Правительства РФ N 632 от 28.08.1992 "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия", ст. 16 ФЗ РФ N 7-ФЗ от 10.01.2002 "Об охране окружающей среды", абз. 12 ст. 30 ФЗ РФ N 96-ФЗ от 04.05.1999 "Об охране атмосферного воздуха" вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду.
Однако, довольно часто, мировые судьи не проверяют обоснованность такого рода предписаний. При том, что с учетом характера изложенных в них требований, срок их выполнения, чаще всего, определен как "постоянно" либо "регулярно", в то время как ответственность по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ наступает за неисполнение предписания об устранении нарушений законодательства в установленный срок.
Как разъяснил Пленум Верховного Суда РФ в п. 14 Постановления от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" невыполнение предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный