Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 09.12.2014 по делу n А38-1963/2014. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

(бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 № 278 (действующим на момент вынесения оспариваемого представления), установлено, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, функции органа валютного контроля, а также функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом «Об аудиторской деятельности» (пункт 1 Положения).

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4 Положения).

В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений (пункт 5.14.3 Положения).

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (статья 38 БК РФ).

Согласно статье 289 БК РФ под нецелевым использованием бюджетных средств понимается направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

В пункте 1 статьи 18 БК РФ установлено, что для составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации используется бюджетная классификация Российской Федерации, которая представляет собой группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В состав бюджетной классификации Российской Федерации входит классификация операций сектора государственного управления (статья 19 БК РФ).

В соответствии с пунктом 4 статьи 23.1 БК РФ порядок применения названной классификации устанавливается Министерством финансов Российской Федерации.

Реализуя указанные полномочия, Министерство финансов Российской Федерации определяет порядок применения статей и подстатей указанной классификации, в частности, устанавливает перечни расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, подлежащие отнесению на определенные статьи и подстатьи классификации.

Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 21.12.2011 № 180н утверждены Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации (действовали в проверяемом периоде) (далее – Приказ № 180н).

Каждая из статей расходов, являющихся структурным подразделением сметы, имеет предметно-целевое назначение, определяемое экономической классификацией расходов бюджетов. Статьи расходов имеют строго обязательный характер и произвольному изменению не подлежат. Данное правило вытекает из требований сметно-бюджетной дисциплины, определяемой бюджетным законодательством.

Если судом будет установлено, что исходя из содержания указанных перечней, наименований статей и подстатей Классификации невозможно с очевидностью установить, на какую статью (в случае, когда статья не детализирована подстатьями) или подстатью Классификации участнику бюджетного процесса следовало бы отнести осуществленные им расходы (то есть когда названные расходы могли бы быть равным образом отнесены на различные статьи и подстатьи Классификации), финансирование указанных расходов за счет средств, выделенных на любую из возможных к применению статей или подстатей Классификации, не признается нецелевым использованием бюджетных средств (пункт 14.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»).

Как установлено судом первой инстанции, производя в 2012 году выплаты командировочных расходов аттестованным сотрудникам, обладающим статусом приравненных к военнослужащим лиц, в том числе суточных в сумме 38 850 руб., расходов по проезду к месту служебной командировки и обратно в сумме 56 803 руб., расходов по найму жилых помещений в период служебных командировок в сумме 89 100 руб. за счет средств федерального бюджета, выделенных по виду расходов 112 «Иные выплаты персоналу казенных учреждений, за исключением фонда оплаты труда», Учреждение исходило из того, что в соответствии со статьей 24 Закона Российской Федерации от 21.07.1993 № 5473-I «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» имеющие специальные звания сотрудники уголовно-исполнительной системы относятся к работникам уголовно-исполнительной системы, в связи с чем произведенные им выплаты могут быть квалифицированы как выплаты и компенсации работникам федеральных казенных учреждений, обусловленные их статусом.

Вместе с тем из содержания утвержденных Приказом № 180н Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации следует, что для учета выплат и компенсаций, производимых военнослужащим и приравненным к ним лицам, обусловленных статусом данной категории лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации, и не относящихся к денежному довольствию, дополнительному денежному стимулированию и (или) выплатам, зависящим от размера денежного довольствия, предусмотрен вид расходов 134 «Иные выплаты персоналу и сотрудникам, имеющим специальные звания», который носит специальный характер по отношению к общему виду расходов 112 «Иные выплаты персоналу казенных учреждений, за исключением фонда оплаты труда», предназначенному для учета выплат работникам федеральных казенных учреждений, обусловленных статусом сотрудников указанных учреждений.

В соответствии со статьей 24 Закона Российской Федерации от 21.07.1993 № 5473-I «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» к работникам уголовно-исполнительной системы относятся лица, имеющие специальные звания сотрудников уголовно-исполнительной системы (сотрудники уголовно-исполнительной системы), рабочие и служащие учреждений, исполняющих наказания, объединений учреждений с особыми условиями хозяйственной деятельности, федеральных государственных унитарных предприятий уголовно-исполнительной системы, федерального органа уголовно-исполнительной системы и его территориальных органов, а также следственных изоляторов, предприятий, научно-исследовательских, проектных медицинских, образовательных и иных организаций, входящих в уголовно-исполнительную систему.

Сотрудники уголовно-исполнительной системы исполняют свои обязанности и пользуются в пределах их компетенции правами, предоставленными учреждениям либо органам, исполняющим уголовные наказания в виде лишения свободы, которые предусмотрены настоящим Законом и другими законодательными актами Российской Федерации (статья 26 указанного Закона).

Таким образом, названными нормами предусмотрено выделение лиц, имеющих специальные звания сотрудников уголовно-исполнительной системы, в отдельную категорию лиц, обладающих особыми правами и статусом.

Особый правовой статус сотрудников уголовно-исполнительной системы, которым присвоены специальные звания, предусмотрен Инструкцией о порядке применения положений о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, утвержденной приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 06.06.2005 № 76 (зарегистрировано в Минюсте Российской Федерации 23.06.2005 № 6748). Особенности пенсионного, социального обеспечения, медицинского обслуживания указанных сотрудников предусмотрены Законом Российской Федерации от 12.02.1993 № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», Федеральным законом от 30.12.2012 № 283-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2004 № 911 «О порядке оказания медицинской помощи, санаторно-курортного обеспечения и осуществления отдельных выплат некоторым категориям военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и членам их семей, а также отдельным категориям граждан, уволенных с военной службы».

Такой категории аттестованных сотрудников как военнослужащим и приравненным к ним лицам в соответствии с Федеральным законом от 30.06.2002 № 78-ФЗ «О денежном довольствии сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти, других выплатах этим сотрудникам и условиях перевода отдельных категорий сотрудников федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов Российской Федерации на иные условия службы (работы)», приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 20.12.2006 № 376 «Об утверждении положения о денежном довольствии сотрудников уголовно-исполнительной системы» производится выплата денежного довольствия.

На основании постановления Правительства Российской Федерации от 01.02.2011 № 43 «О возмещении суточных расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, военнослужащим и сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти за счет средств федерального бюджета», постановления Правительства Российской Федерации от 02.10.2002 № 729 «О размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, работникам организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета», постановлениям Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 № 467 «О возмещении расходов по бронированию и найму жилого помещения, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, военнослужащим и сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти за счет средств федерального бюджета», приказа Федеральной службы исполнения наказаний от 04.07.2011 № 388 «О порядке и размерах возмещения сотрудникам уголовно-исполнительной системы суточных расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации» (зарегистрировано в Минюсте России 08.08.2011 № 21574) аттестованным сотрудникам колонии, имеющим специальные звания, производились выплаты возмещения командировочных расходов, не включенные в фонд оплаты труда (денежного довольствия).

При этих условиях суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что исходя из категории сотрудников, которым осуществлялись выплаты, а также характера выплат, произведенные Учреждением расходы на оплату суточных, по проезду к месту служебной командировки и обратно, по найму жилого помещения в период служебной командировки относятся к виду расходов 134 «Иные выплаты персоналу и сотрудникам, имеющим специальные звания», а оснований для их осуществления за счет вида расходов 112 «Иные выплаты персоналу казенных учреждений, за исключением фонда оплаты труда», которым предусмотрены выплаты работникам, не относящимся по своему правовому статусу к военнослужащим и приравненным к ним лицам, не имеется; наименование и содержание видов расходов 112, 134 не содержат положений, позволяющих с равным основанием отнести спорные расходы на обе статьи, напротив, определенно предусматривают необходимость применения вида расходов 134.

При этом суд обоснованно отклонил ссылки заявителя на письмо ФСИН России от 28.07.2014 № исх-16-34042, которым сообщается, что в ходе ревизии и проверок ФСФБН России, Счетной палаты Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации и иных контрольно-надзорных органов нарушений применения вида расходов 112 не выявлено, поскольку данное письмо не свидетельствует об отсутствии нарушения Приказа № 180н, оно не является нормативным правовым актом, не подтверждено документами, не содержит достаточной информации, позволяющей определить официальную позицию ФСФБН Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации или иных контролирующих органов по спорному вопросу.

Безосновательным также признан арбитражным судом и довод заявителя о том, что доведение ему финансирования на выплату командировочных расходов для аттестованных сотрудников, имеющих специальные звания, по виду расходов 112, оплату услуг в области защиты информации и проверке объектов информатизации по виду расходов 244 исключает признание его действий нецелевым использованием бюджетных средств.

Как правомерно отметил суд, будучи осведомленным о положениях Приказа № 180н о необходимости осуществления кассовых выплат по кодам, видам расходов и статьям, предусмотренных названным нормативным актом, Учреждение не приняло зависящих от него мер по надлежащему исполнению требований бюджетного законодательства; не довело до сведения главного распорядителя информацию о необходимости изменения бюджетной росписи.

При этом суд не принял во внимание письма от 07.11.2013, от 14.02.2014 о необходимости изменения лимитов по видам расходов 112, 122, 134, поскольку они отправлены УФСИН по Республике Марий Эл в ФСИН России лишь после начала проверки.

Доказательства, подтверждающие принятие Учреждением соответствующих мер в период совершения бюджетных правонарушений, в материалах дела отсутствуют.

С учетом изложенного являются правомерными выводы суда о нецелевом использовании средств федерального бюджета в виде расходования средств, выделенных по виду расходов 112, на выплату аттестованным сотрудникам, имеющим специальные звания, суточных в сумме 38 850 руб., проезда к месту служебной командировки и обратно в сумме 56 803 руб., услуг по найму жилых помещений в период служебных командировок в сумме 89 100 руб. и, соответственно, о законности пунктов 1-3 раздела I оспариваемого представления.

Отнесение в 2012 году за счет средств федерального бюджета, выделенных по виду расходов 244 «Прочая закупка товаров, работ, услуг для государственных нужд», расходов на оплату проезда освобождающихся осужденных к месту жительства в сумме 38 034 руб. 40 коп. Учреждение обосновывало положениями Приказа № 180н, письмом Министерства финансов Российской Федерации от 26.04.2012 № 02-05-10/1496, позволяющими такое расходование средств.

Согласно Указаниям о порядке применения бюджетной