Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 13.11.2013 по делу n Г. КРАСНОЯРСК. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

записями, документами и данными проверяемой организации (встречная проверка).

Аналогичные правила закреплены в Положении о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденном приказом Минфина Российской Федерации от 11.07.2005 № 89н.

Административным регламентом исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденным приказом Минфина Российской Федерации от 04.09.2007 № 75н (далее - Регламент), определены сроки и последовательность действий (административных процедур) Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, порядок взаимодействия между их структурными подразделениями и должностными лицами, а также порядок взаимодействия Федеральной службы и ее территориальных органов с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при осуществлении указанной государственной функции.

В соответствии с пунктом 3 Регламента Росфиннадзор непосредственно или через свои территориальные органы осуществляет последующий финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, путем проведения ревизий и проверок.

Цель ревизии (проверки) - определение правомерности, в том числе целевого характера, эффективности и экономности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности (пункт 4 Регламента).

В пункте 5 раздела 1 Регламента перечислены контрольные действия, которые могут проводиться в ходе ревизии (проверки). Такие действия проводятся в отношении: организаций, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов; организаций, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности; организаций - получателей финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций; организаций любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, в форме сличения записей, документов и данных с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации (пункт 6 раздела 1 Регламента).

Таким образом, в силу изложенных выше норм Росфиннадзор непосредственно или через свои территориальные органы осуществляет последующий финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, путем проведения проверок и ревизий.  Проверке подлежат все организации, получающие средства и федерального бюджета.

В силу статьи 1 Кодекса к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

В части 1 статья 152 Кодекса в качестве участников бюджетного процесса названы получатели бюджетных средств.

Перечень получателей бюджетных средств (получателя средств соответствующего бюджета) приведен в статье 6 Кодекса (в редакции, действующей на момент проверки). К таковым данная норма относит орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.

В соответствии с пунктом 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ). Из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели.

Порядок предоставления указанных субсидий из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Правила предоставления в 2012 - 2014 годах из федерального бюджета федеральным государственным бюджетным учреждениям, в отношении которых ФМБА России осуществляет функции и полномочия учредителя, субсидий на цели, не связанные с возмещением нормативных затрат на оказание (выполнение) государственных услуг (работ) утверждены приказом ФМБА России от 27 января 2012 года № 12.

Как следует из акта проверки от 15.03.2013, между ФМБА России и ФГБУЗ СКЦ ФМБА России заключено Соглашение «О порядке и условиях предоставления субсидий из федерального бюджета на цели, не связанные с возмещением нормативных затрат на оказание (выполнение) государственных услуг (работ)» от 17.02.2012 № 50 и дополнительное соглашение № 2 от 10.05.2012, которыми определён порядок, условия и размер предоставляемых субсидий по коду 388ЦС-24 на «финансовое обеспечение мероприятий по модернизации федеральных государственных бюджетных учреждений, оказывающих медицинскую помощь» в общей сумме 292 611 403 рубля.

Целевые субсидии из федерального бюджета, утвержденные заместителем руководителя ФМБА России 15.08.2012, доведены до СКЦ ФМБА в виде «Сведений об операциях с целевыми субсидиями, предоставленными государственному учреждению на 2012 год» (ф.ОКУД 0501016) по коду 388ЦС-24 в общей сумме 292 611 403 рубля.

Материалами дела подтверждается, что проверка правомерности и эффективности использования бюджетных ассигнований, предоставленных из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования на реализацию мероприятий по модернизации федеральных государственных учреждений, оказывающих медицинскую помощь, а также на внедрение современных информационных систем в здравоохранение проведена в рамках выполнения централизованного задания Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 27.12.2012 № 43-01-05-25/5397.

На основании изложенного суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что учреждение не является получателем бюджетных средств в смысле, придаваемом данному понятию статьей 6 Кодекса, вместе с тем, относится к иным, перечисленным выше организациям, в отношении которых могут проводиться контрольные действия в ходе ревизии (проверки).

Следовательно, ответчиком в соответствии с централизованным заданием была проведена проверка правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, представленных СКЦ ФМБА в виде целевых субсидий в пределах компетенции и в соответствии с предоставленными полномочиями.

Судом апелляционной инстанции отклоняются доводы заявителя о том, что  ответчик  вышел за пределы проверки, т.к. в статье 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации  речь идет о субсидиях на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием учреждениями в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (работ), тогда как проверка проводилась в отношении целевых субсидий из ФОМС на модернизацию, поскольку указанной статьей предусмотрено, что из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели.

Суд апелляционной инстанции находит несостоятельным также довод заявителя о том, что ответчик, осуществляя проверку оформления первичных документов, существенно вышел за пределы своих полномочий, поскольку в силу изложенных выше норм, осуществляя проверку первичной документации о бюджетных средствах, израсходованных на проведение ремонтных работ, Росфиннадзор действовал в рамках своих полномочий.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требования заявителя о признании незаконными действий по проведению проверки в период с 18.02.2012 по 15.03.2013.

2. По требованию о признании незаконным бездействия, выразившегося в невынесении предписания по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства, а также представления о надлежащем исполнении бюджета на основании нарушений, изложенных в акте проверки от 15.03.2013, суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции об отсутствии оснований для выдачи указанных документов и о недоказанности заявителем факта нарушения обжалуемым бездействием его прав и законных интересов в связи со следующим.

Как следует из акта проверки проведенной проверкой установлено неправомерное расходование средств на сумму  2 245 200 рублей 73 копейки и  прочие нарушения на сумму          6 800 567 рублей 14 копеек (стр. 23, раздел 9 акта проверки от 15.03.2013).

В статье 281 БК РФ установлено, что под нарушением бюджетного законодательства понимается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного БК РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В статье 283 Кодекса установлены основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Данный перечень ограничен основаниями, названными в Кодексе и федеральных законах.

При этом в указанный перечень не входит такое основание как неправомерное использование средств федерального бюджета, вменяемое учреждению.

В соответствии со статьей 282 Кодекса к нарушителям бюджетного процесса могут быть применены следующие меры: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа; начисление пени; иные меры в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.

Статьей 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлены полномочия федеральных органов исполнительной власти в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

В пункте 2 статьи 284 Кодекса предусмотрено, что руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, определенном данным Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 названного Кодекса, принимают решения о списании (взыскании) в бесспорном порядке сумм предоставленных из федерального бюджета субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями; выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств; привлекают к административной ответственности в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Как указывалось выше, ФГБУЗ СКЦ ФМБА России не является получателем  бюджетных средств в смысле статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, следовательно,  у            ТУ Росфиннадзора по Красноярскому краю отсутствовали основания для выдачи представления о надлежащем исполнении бюджета на основании нарушений, изложенных в акте проверки от 15.03.2013.

Согласно Положению № 278 Росфиннадзору в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы также обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

В силу подпункта 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Минфина Российской Федерации от 11.07.2005 № 89н, аналогичное право предоставлено территориальным органам этой службы.

В соответствии с пунктом 121 Административного регламента по результатам ревизии (проверки), в ходе которой выявлены нарушения требований бюджетного законодательства Российской Федерации, руководитель Росфиннадзора (территориального органа) применяет меры, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП), Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 года № 278, Положением о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденным приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11 июля 2005 года № 89н, в рамках административных процедур, предусмотренных настоящим Регламентом.

В соответствии с пунктом 122 Административного регламента на основании доклада Росфиннадзора (территориального органа) и материалов ревизии (проверки) руководитель Росфиннадзора (территориального органа) выносит обязательное к исполнению должностными лицами проверенной организации предписание по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации (далее - предписание). Предписание направляется в течение 10 рабочих дней после даты определения руководителем Росфиннадзора (территориального органа) порядка реализации материалов ревизии (проверки).

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что невыдача предписания не затрагивает прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не влечет для него последствий экономического характера и не создает препятствий для осуществления такой деятельности, не порождает экономического спора.

Заявителем не доказано, что бездействие ТУ Росфиннадзора по Красноярскому краю выразившееся в невынесении предписания по устранению