Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 04.02.2014 по делу n Г. КРАСНОЯРСК. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

3), и правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (Постановления от 18 июля 2003 года №14-П, от 16 июля 2004 года № 4-П, от 31 мая 2005 года №6-П, от 28 февраля 2006 года №2-П) требования, в силу которых при регулировании предпринимательской деятельности коммерческих организаций следует исходить из того, что возможные ограничения федеральным законом прав владения, пользования и распоряжения имуществом, а также свободы предпринимательской деятельности и свободы договоров, исходя из общих принципов права, должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты основных конституционных ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, а государственное вмешательство должно обеспечивать баланс частного и публичного начал в сфере экономической деятельности.

Поскольку возникновение межтарифной разницы служит прямым следствием реализации полномочий по государственному регулированию цен (тарифов) на тепловую энергию, субъектом, обязанным возместить теплоснабжающей организации расходы, обусловленные установлением тарифа на уровне ниже экономически обоснованного, должно быть то публично-территориальное образование, уполномоченным органом которого было принято соответствующее тарифное решение, т.е. по общему правилу субъект Российской Федерации. Эта обязанность субъекта Российской Федерации вытекает также из утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2004 года №109 Правил государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации, допускающих применение льготных тарифов на тепловую энергию (мощность) при наличии соответствующего решения регулирующего органа, в котором указаны потребители (группы потребителей), в отношении которых законодательно установлено право на льготы, основания для предоставления льгот и порядок компенсации выпадающих доходов гарантирующих поставщиков, энергоснабжающих организаций, энергосбытовых организаций, к числу потребителей которых относится население (пункт 26).

Между тем, поскольку федеральное законодательство о теплоснабжении не определяет непосредственно правовую природу межтарифной разницы и не устанавливает ни уполномоченный субъект, ни конкретные организационно-правовые и финансово-бюджетные механизмы компенсации теплоснабжающим организациям потерь при применении тарифа на тепловую энергию для потребителей, не обеспечивающего в полном объеме возмещение экономически обоснованных затрат на ее производство, в правоприменительной практике (в том числе основанной на правовом регулировании, осуществляемом субъектами Российской Федерации в порядке конкретизации федерального законодательства) соответствующие компенсационные обязанности возлагаются на местное самоуправление.

Формальным основанием для этого служит расширительное толкование пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который, по сути, рассматривается, как обязывающий городские округа не только осуществлять организационную деятельность в сфере теплоснабжения населения, но и нести всю полноту ответственности за возмещение теплоснабжающим организациям потерь, возникающих вследствие разницы между экономически обоснованным тарифом и тарифом, утвержденным для потребителей.

Согласно части 6 статьи 7 Федерального закона «О теплоснабжении» органы местного самоуправления могут наделяться законом субъекта Российской Федерации полномочиями на государственное регулирование цен (тарифов) на тепловую энергию (за исключением производимой электростанциями, осуществляющими производство в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), отпускаемую непосредственно источниками тепловой энергии, обеспечивающими снабжение тепловой энергией потребителей, расположенных на территории одного муниципального образования (аналогичная возможность была предусмотрена и в части шестой статьи 6 Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»).

В случае передачи органам местного самоуправления данных полномочий на них возлагается и сопутствующая обязанность компенсировать теплоснабжающим организациям межтарифную разницу. По смыслу приведенных законоположений, эта обязанность может быть возложена на органы местного самоуправления и в качестве самостоятельного государственного полномочия с соблюдением установленного федеральным законодательством порядка, а именно, как указано в статье 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", путем принятия закона субъекта Российской Федерации, который должен отвечать установленным данной статьей требованиям и вводиться в действие ежегодно законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год, при условии, что в нем предусмотрено предоставление субвенций на осуществление таких полномочий.

В развитие указанных предписаний Бюджетный кодекс Российской Федерации (статья 86) устанавливает, что расходные обязательства, возникающие у муниципального образования в связи с осуществлением переданных ему государственных полномочий, исполняются за счет и в пределах субвенций, специально предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации. Такой порядок, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Определении от 5 февраля 2009 года №250-О-П, является обязательным во всех случаях.

Из этого следует, что обязанность возмещать потери теплоснабжающих организаций в виде межтарифной разницы, образовавшейся вследствие установления органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации тарифа на тепловую энергию для населения на уровне ниже экономически обоснованного, может быть возложена на органы местного самоуправления городских округов только в случае наделения их соответствующими полномочиями в порядке, установленном Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с предоставлением необходимых для их реализации, включая компенсацию межтарифной разницы, финансовых и материальных средств.

Соответственно, без наделения органов местного самоуправления городских округов такими государственными полномочиями субъекты Российской Федерации не вправе предоставлять местным бюджетам межбюджетные трансферты целевого назначения на покрытие указанных расходов, поскольку это означало бы, по сути, возложение на органы местного самоуправления государственных полномочий в нарушение установленного федеральным законодательством порядка.

В силу статьи 6 Федерального закона от 26.12.2005 №184-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» и некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон №184-ФЗ) размер платы граждан за коммунальные услуги, предусмотренные статьей 157 Жилищного кодекса Российской Федерации, должен соответствовать предельным минимальным и (или) максимальным индексам, устанавливаемым в соответствии с настоящей статьей.

Согласно пункту 6.1 статьи 6 Закона №184-ФЗ в случае, если увеличение размера платы граждан за коммунальные услуги превышают установленные для соответствующего муниципального образования предельные индексы изменения  размера платы граждан за коммунальные услуги, размер платы граждан за коммунальные услуги должен быть приведен в соответствие с указанными индексами в течение одного календарного месяца с даты вступления в силу решения органа исполнительной власти субъектов Российской Федерации об установлении указанных индексов. При приведении размера платы граждан за коммунальные услуги в соответствие с требованиями настоящей статьи уполномоченными органами местного самоуправления (в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации) производится пересмотр размера подлежащей внесению платы в порядке, установленном органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом сумма необоснованно полученных платежей подлежит зачету при расчете размера платы граждан в последующий период.

Принципы и порядок формирования предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги (далее - предельный индекс) регламентируются Основами формирования предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.08.2009 №708 (далее – Основы).

Согласно пункту 7 Основ предложение по установлению предельного индекса формируется органом местного самоуправления с учетом средств, необходимых для реализации:

а) программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования, предусмотренной Федеральным законом «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»;

б) региональной программы по газификации жилищно-коммунального хозяйства, предусмотренной Федеральным законом «О газоснабжении в Российской Федерации», в части, касающейся муниципального образования, и программы перспективного развития электроэнергетики в сфере муниципальной энергетики, предусмотренной Федеральным законом «Об электроэнергетике», в части, касающейся муниципального образования (далее - региональные программы).

Пунктом 11 Основ предусмотрено, что расчет предельного индекса осуществляется в соответствии с методическими указаниями по расчету предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги, утверждаемыми Министерством регионального развития Российской Федерации (далее - методические указания по расчету предельных индексов).

В силу пунктов 12, 13 Основ оценка доступности для граждан прогнозируемой платы за коммунальные услуги осуществляется органом местного самоуправления. В случае если орган местного самоуправления пришел к выводу о доступности для граждан прогнозируемой платы за коммунальные услуги, предложение по установлению соответствующего предельного индекса направляется в орган регулирования субъекта Российской Федерации.

В случае если орган местного самоуправления пришел к выводу о недоступности для граждан прогнозируемой платы за коммунальные услуги, принимается одно или несколько из следующих решений:

а) осуществить корректировку программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования;

б) частично финансировать за счет средств местного бюджета реализацию программ, указанных в пункте 7, или реализацию программ и поставки коммунальных ресурсов, указанных в пункте 9 настоящего документа;

в) внести предложения по корректировке региональных программ;

г) внести предложения по частичному финансированию за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации реализации программ, указанных в пункте 7, или реализации программ и поставки коммунальных ресурсов, указанных в пункте 9 настоящего документа.

Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 23.08.2010 №378 утверждены Методические указания по расчету предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги, которые определяют основные принципы и методы установления предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги с учетом их доступности и уровня благоустройства жилищного фонда (далее - Методические указания).

Согласно пункту 3 Методических указаний основным принципом установления предельного индекса является доступность для граждан совокупной платы за все потребляемые коммунальные услуги, рассчитанной с учетом этого предельного индекса (далее - плата за коммунальные услуги) (пункт 4 Основ формирования предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.08.2009 №708).

В соответствии с пунктами 4, 5, 6 Методических указаний предельные индексы утверждаются не позднее внесения в законодательный орган субъекта Российской Федерации проекта закона о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый и плановый период (пункт 2 Основ формирования предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.08.2009 №708).

Предельный индекс изменения размера платы граждан за коммунальные услуги рассчитывается на основании проекта тарифов ресурсоснабжающих организаций на следующий финансовый год, после проверки прогнозируемой совокупной платы населения муниципального образования за потребляемые коммунальные услуги, рассчитанной на основании указанных проектов тарифов, на предмет ее доступности для оплаты населением.

Порядок формирования органом местного самоуправления предложения по установлению предельного индекса и порядок установления органом регулирования субъекта Российской Федерации предельного индекса регламентируются Основами формирования предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.08.2009 №708.

В пункте 16 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 №23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснено, что при рассмотрении исков организаций, предоставивших потребителям бесплатно или по льготным ценам товары (работы, услуги) в рамках реализации установленных законом льгот, о взыскании с публично-правовых образований убытков, вызванных неполучением в связи с этим платы (далее - убытки), судам необходимо иметь в виду следующее.

В тех случаях, когда публично-правовое образование в правовых актах, принимаемых во исполнение законов, установивших льготы, предусматривает последующую компенсацию не полученной от потребителей платы, неисполнение этой обязанности по компенсации влечет возникновение убытков у лица, реализовавшего товары (выполнившего работы, оказавшего услуги) по льготным ценам или без получения платы от потребителя.

Следовательно, такие споры являются спорами о взыскании убытков, обусловленных избранным законодателем способом реализации льгот, предусматривающим последующую компенсацию организациям неполученной платы. Данные споры носят экономический характер и поэтому подведомственны арбитражному суду (статья 27 АПК РФ).

Исходя из пункта 17 данного Постановления, правом на возмещение убытков, образовавшихся из-за неисполнения публично-правовым образованием своей обязанности по возмещению разницы в тарифах на коммунальные услуги с публично-правового образования, обладает поставщик коммунальных услуг.

Таким образом, Правительством Российской Федерации установлен определенный порядок определения доступности для граждан прогнозируемой платы за коммунальные