Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 01.06.2011 по делу n А46-11868/2010. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Квалифицирующими признаками применительно к статье 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» выступают реальные либо возможные негативные последствия для определенной конкурентной среды и выявление причинной связи между определенными соглашением и (или) согласованными действиями и такими последствиями.

В силу изложенного доводы апелляционной жалобы об отсутствии необходимости доказывания антимонопольным органом наличия в действиях (бездействии) государственных органов квалифицирующих признаков применительно к статье 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», несостоятельны.

Вместе с тем, признавая оспариваемым решением соглашения и согласованные действия Министерства имущественных отношений Омской области, Министерства государственно-правового развития Омской области, Управления Росреестра по Омской области, Администрации г. Омска, ФГУП ФКЦ «Земля» в лице Омского филиала при организации и проведении в 2007 году работ по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов города Омска в границах кадастрового района 55:36, результатом которых явились определение, принятие и утверждение средних удельных показателей кадастровой стоимости земель населенных пунктов применительно к кадастровым кварталам города Омска и среднего уровня кадастровой стоимости земель населенных пунктов города Омска в границах кадастрового района 55:36, в части, касающейся 1, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13 видов разрешенного использования, а также кадастровой стоимости земельных участков, отнесенных к 1, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13 видам разрешенного использования с нарушением действующего законодательства, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе к необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов, созданию дискриминационных условий хозяйствующим субъектам на товарных рынках, нарушающими часть 1 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», а принятие Правительством Омской области постановлений от 19.12.2007 № 174-п «Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель населенных пунктов города Омска в границах кадастрового района 55:36» и от 26.11.2008 № 193-п «О внесении изменения в постановление Правительства Омской области от 19.12.2007 года № 174-п «Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель населенных пунктов города Омска в границах кадастрового района 55:36», утвердивших средние удельные показатели кадастровой стоимости земель населенных пунктов применительно к кадастровым кварталам города Омска и средний уровень кадастровой стоимости земель населенных пунктов города Омска в границах кадастрового района 55:36, в части, касающейся 1, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13 видов разрешенного использования, а также кадастровую стоимость земельных участков в составе земель населенных пунктов города Омска, отнесенных к 1, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13 видам разрешенного использования, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе к необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, созданию дискриминационных условий хозяйствующим субъектам на товарных рынках, нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», Омское УФАС России руководствовалось следующими, по его мнению, группами доказательств:

а) обстоятельствами проведения государственной кадастровой оценки земель  населенных пунктов в границах муниципального образования город Омск в 2007 году с приведением норм законодательства, регламентирующих данную процедуру (с.45-88 оспариваемого решения), на основании которых Омское УФАС России делает вывод о том, что Отчет №05-09/02 об определении кадастровой стоимости земельных участков в составе земель населенных пунктов в границах муниципального образования город Омск, утвержденный 27.11.2007 директором Омского филиала ФГУП ФКЦ «Земля», выполнен с нарушением Федерального закона от 29.07.1998 №135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», постановления Правительства Российской Федерации от 06.07.2001 №519 «Об утверждении стандартов оценки» и методических указаний №39, не имеет доказательственной силы, полученные в нем результаты искажают реальную стоимость земельных участков, что в свою очередь, может привести к взысканию экономически необоснованных платежей (с.74 решения).

Предпосылками к изложенному выводу о незаконности Отчета №05-09/02 об определении кадастровой стоимости земельных участков в составе земель населенных пунктов в границах муниципального образования город Омск послужили проанализированные антимонопольным органом обстоятельства финансирования работ по проведению государственной кадастровой оценки земель, а также обстоятельства заключения муниципального контракта №18/07-зем от 01.08.2007 на выполнение работ по государственной кадастровой оценки земель муниципального образования город Омск, при этом Омское УФАС России признало заключение названного контакта незаконным (с.46-50 решения). Кроме того, антимонопольным органом было констатировано невыполнение территориальным Управлением Роснедвижимости по Омской области возложенных на него обязанностей, как, например, непринятие в установленный срок правового акта об организации проведения государственной кадастровой оценки земель (с.50-51 решения); была оценена работа областной межведомственной комиссии по взаимодействию и координации деятельности органов исполнительной власти Омской области и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в сфере регулирования земельных отношений в Омской области, которая признана антимонопольным органом ненадлежащей, о чем свидетельствует вывод о том, что в результате соглашений и согласованных действий членов комиссии определенные методическими указаниями №39 обязательные процедуры порядка определения расчета кадастровой стоимости земельных участков в составе видов разрешенного использования земель были выполнены ненадлежащим образом (с.51-53 решения); изложены выявленные экспертом Иванкиной Е.В. нарушения при проведении экспертизы по вопросу соответствия отчета №05-09/02 об определении кадастровой стоимости земельных участков в составе земель населенных пунктов в границах муниципального образования город Омск нормативным требованиям, предъявляемым к проведению таких работ. Так, экспертом Иванкиной Е.В. были выявлены: некачественная работа по сбору информации о значениях факторов стоимости земельных участков земель населенных пунктов города Омска; произвольное формирование перечня объектов оценки; неполнота характеристик в составе перечня объектов оценки; проведение кадастровой оценки ряда земельных участков в отсутствие необходимых характеристик; неправильная группировка земельных участков по видам разрешенного использования; недостатки и нарушения при использовании рыночной информации по конкретным видам разрешенного использования; недостоверность отчета в части использования для 5 группы разрешенного использования группы «город» мультипликативной модели с двоичными факторами; неправильный математический расчет кадастровой стоимости на основе статистической модели экспоненциального вида и т.д. (с.54-74 оспариваемого решения); процитированы нормы положения о Министерстве государственно-правового развития Омской области, утвержденного Указом Губернатора Омской области от 30.01.2004 №23, задачи и полномочия данного органа исполнительной власти, на основании которых антимонопольный орган пришел к выводу о том, что названное министерство не в полной мере использовало свои полномочия для исполнения возложенных на него обязанностей (с.80 решения).

б) позицией заявителей по антимонопольному делу, изложенной в их обращениях и пояснениях на заседаниях Комиссии Омского УФАС России, о том, что в ходе проведения государственной кадастровой оценки земель населенных пунктов в границах муниципального образования город Омск были допущены многочисленные нарушения, приведшие к ограничению конкуренции при осуществлении предпринимательской деятельности (с.7-8 оспариваемого решения).

Вместе с тем, по убеждению Восьмого арбитражного апелляционного суда, вышеприведенные группы обстоятельств и выводы антимонопольного органа, изложенные в оспариваемом решении, не свидетельствуют о законности оснований его принятия Омским УФАС России, а также не квалифицируют действия соответствующих государственных органов по части 1 статьи 15, части 1 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», исходя из следующего.

При вынесении оспариваемого решения антимонопольным органом необоснованно не было учтено, что вопросы установления всех обстоятельств проведения государственной кадастровой оценки земель в 2007 году, соблюдения государственными органами и органами местного самоуправления на каждой из административных процедур нормативных требований, предъявляемых к проведению государственной кадастровой оценки земель, были предметом рассмотрения Омского областного суда (решения от 17.11.2008 по делу №3-20/08, от 04.05.2009 по делу №3-39/2008, от 21.01.2009 по делу №3-1/2009, от 10.04.2009 по делу №3-11/2009, от 07.05.2009 по делу №3-12/2009, от 15.05.2009 по делу №3-10/2009, от 12.05.2009 по делу №3-09/2009, от 12.05.2009 по делу №3-16/2009, от 18.05.2009 по делу №3-14/2009, от 19.05.2009 по делу №3-17/2009, от 01.06.2009 по делу №3-18/2009, от 10.06.2009 по делу №3-20/2009, от 08.06.2009 по делу №3-22/2009, от 26.06.2008 по делу №3-25/2009, от 11.09.2009 по делу №3-31/2009, от 13.10.2009 по делу №3-34/2009) и Верховного Суда Российской Федерации (определения от 11.02.2009 по делу №50-Г08-15, от 01.04.2009 по делу №50-Г09-3, от 01.07.2009 по делу №50-Г09-5, от 22.07.2009 №50-Г09-7, от 05.08.2009 по делу №50- Г09-10, от 05.08.2009 по делу №50-Г09-11, от 05.08.2009 по делу №50-Г09-12, от 05.08.2009 по делу №50-Г09-13, от 05.08.2009 по делу №50-Г09-14, от 02.09.2009 по делу №50-Г09-15, от 02.09.2009 по делу №50-Г09-17, от 23.09.2009 по делу №50-Г09-19, от 02.12.2009 по делу №50-Г09-22, от 16.12.2009 по делу №50-Г09-23) (копии судебных актов имеются в материалах настоящего дела в виде приложений к заявлениям заявителей).

Так, например, судами общей юрисдикции: признавалась возможность финансирования работ по государственной кадастровой оценке земель за счет средств местных бюджетов, что прямо предусмотрено Постановлениями Правительства Российской Федерации от 21.10.2001 №745 (раздел «объем и источники финансирования» паспорта, глава 7 ресурсное обеспечение программы), от 13.09.2005 №560 (раздел «объем и источники финансирования» паспорта подпрограммы, приложение 34 к программе); указывалось на то обстоятельство, что само по себе заключение муниципального контракта и финансирование данных мероприятий из местного бюджета не нарушает прав налогоплательщиков и не может указывать на незаконность и необоснованность как результатов работ, так и постановления Правительства Омской области; установлено, что заключение муниципального контракта на выполнение работ по государственной кадастровой оценке земель произведено Администрацией города Омска в пределах имеющихся полномочий; были проверены все действия Межведомственной комиссии по согласованию факторов стоимости и источников рыночной информации; установлено, что ФГУП «ФКЦ «Земля» с помощью специального программного продукта были отобраны факторы стоимости, которые являлись достаточными для построения статистической модели; установлено, что формирование перечня объектов оценки и их группировка по видам разрешенного использования произведена надлежащим образом; было установлено, что объем информации, использованной ФГУП «ФКЦ «Земля» при составлении отчета, позволял определить как средние удельные показатели кадастровой стоимости земельных участков, так и кадастровую стоимость каждого земельного участка; были проверены действия Роснедвижимости (г. Москва), связанные с проверкой отчета ФГУП «ФКЦ «Земля», на предмет соответствия техническому заданию и Методическим указаниям по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов, утвержденным приказом Минэкономразвития России от 15.02.2007 №39; сделаны иные выводы по существу обстоятельств, связанных с проведением государственной кадастровой оценки земель.

Таким образом, по результатам рассмотрения указанных выше дел Омский областной суд и Верховный Суд Российской Федерации констатировали отсутствие каких-либо нарушений норм действующего законодательства при проведении работ по государственной кадастровой оценке земель, проверке ее результатов, а также при утверждении полученных величин уполномоченным органом государственной власти; указали, что все действия, связанные с проведением государственной кадастровой оценки земель и утверждением ее результатов, совершены в рамках исполнения государственной функции по организации проведения государственной кадастровой оценки земель населенных пунктов муниципального образования город Омск по состоянию на 01.01.2007.

При этом, поскольку проведение работ по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов в границах, проверка ее результатов, а также утверждение полученных величин уполномоченным органом государственной власти носит массовый характер, следовательно, процедура государственной кадастровой оценки земель, признанная судами общей юрисдикции ненарушенной в отношении каких – либо конкретных земельных участков при оспаривании соответствующего пункта постановления Правительства Омской области от 19.12.2007 № 174-п, считается таковой и в отношении иных земельных участков, которые были подвержены государственной кадастровой оценке в 2007 году, собственники которых не оспаривали в судебном порядке законность конкретного пункта названного Постановления.

В этой связи доводы апелляционной жалобы ИП Шнякиной Н.Ю. о том, что вступившие в законную силу решения Омского областного суда, касающиеся вопросов оспаривания отдельных пунктов постановления Правительства Омской области от 19.12.2007 № 174-п, не имеют к ней никакого отношения, поскольку она не принимала участия как сторона по делу в судебных разбирательствах в судах общей юрисдикции, а также аналогичные доводы антимонопольного органа о том, что Министерство государственно-правового развития Омской области, ООО «Монтажпроект», ООО «Юза-Строй», ЗАО «Родник», Омский областной союз предпринимателей и др. лица участия в рассмотрении гражданских дел по искам о признании недействующим