"Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. n 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (постатейный) (Смушкин А.Б.)

статьями 2 и 5 Закона Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан").
Подтверждением изложенному является пункт 11.5 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30, в котором установлено, что федеральный орган исполнительной власти в пределах своей компетенции обеспечивает рассмотрение обращений граждан и организаций, поступивших непосредственно в его адрес, принятых при личном приеме или направленных ему иными федеральными органами государственной власти и должностными лицами. По результатам рассмотрения обращения федеральный орган исполнительной власти принимает необходимые меры и направляет ответ в срок до одного месяца с даты поступления, а также по просьбе направивших обращение государственных органов уведомляет их о принятом решении. При необходимости срок рассмотрения может продлеваться, но не более чем на один месяц, о каждом продлении сообщается заявителю с указанием причин (согласно пункту 1 Положения Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета).
Таким образом, пункт 6.2 Положения не противоречит статье 19 Всеобщей декларации прав человека и статье 19 Международного пакта о гражданских и политических правах и не ограничивает право заявителя на получение ответа Федерального казначейства на его обращение.
В силу части 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Руководствуясь статьями 194 - 199 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации решил: ООО "Русатоммет" в удовлетворении заявления отказать <*>.
--------------------------------
<*> Решение Верховного Суда РФ от 11 октября 2005 г. N ГКПИ05-997 // СПС.
Поскольку в России некоторые органы обладают частично взаимно перекрывающимся спектром функций и компетенции, в законе следовало бы закрепить препятствия для нарушения прав граждан путем постоянного "перебрасывания" обращения из органа в орган. Так, в Законе Республики Мордовия "О порядке рассмотрения обращений граждан в Республике Мордовия" значительная часть ст. 9 посвящена определению подведомственности при подаче обращения. Согласно ч. 2 ст. 9 этого Закона, обращения подаются гражданами в соответствии со следующей подведомственностью:
- предложения, заявления, ходатайства в целях своевременного рассмотрения подаются гражданами в те органы и тем должностным лицам, в компетенцию которых входит их рассмотрение;
- жалобы подаются в те органы и тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены органы и должностные лица, чьи действия (бездействие) или решения обжалуются;
- жалобы на действия (бездействие) или решения органов управления организаций и их должностных лиц, не имеющих своих вышестоящих органов и должностных лиц, подаются в органы государственной власти Республики Мордовия или в органы местного самоуправления в соответствии с их компетенцией;
- жалобы на действия (бездействие) или решения органов территориального общественного самоуправления и их должностных лиц подаются в органы местного самоуправления или их должностным лицам в соответствии с компетенцией;
- ходатайства подаются по вопросам и в случаях, прямо предусмотренных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Республики Мордовия.
9. Иностранные нормативные акты также большое внимание уделяют определению подведомственности при подаче жалоб. В Англии, несмотря на то что основная масса жалоб рассматривается в министерствах и ведомствах специальными, часто коллегиальными органами, действующими в порядке "квазисудебной" процедуры в административных трибуналах, в Законе о жилищном строительстве 1957 г. указывается на необходимость публичного инспекторского расследования министерством жилищного строительства и местного управления всех жалоб и возражений в связи с намечаемым жилищным строительством, перепланировкой или реконструкцией городов и населенных пунктов в сельской местности. Закон о полиции 1964 г. ликвидировал право местных органов управления на рассмотрение жалоб, вызванных действиями чинов полиции, и установил, что такие жалобы должны рассматриваться в других полицейских округах служащими полиции или инспекторами из центра, непричастными к обжалуемым действиям. По Закону 1967 г. о национализации сталелитейной промышленности жалобы лиц, чьи интересы будут затрагиваться производственной и коммерческой деятельностью национализированных металлургических предприятий, должны быть рассмотрены министром энергетики лично либо с помощью назначаемого им в каждом случае расследователя. Такое ведомственное рассмотрение жалоб с соблюдением указанных в законе обязательных условий получило в Англии название "статутных расследований" <*>.
--------------------------------
<*> Рассмотрение жалоб граждан на действия органов управления и должностных лиц по законодательству зарубежных стран // Обзорная информация законодательства зарубежных стран. М. N 2 (75). С. 36.
В США, согласно действующему законодательству, жалобы подаются в тот орган, акт или действия которого являются предметом обжалования.
Для рассмотрения жалоб в рамках министерств и ведомств создаются специальные службы по рассмотрению жалоб. Когда жалобы подаются на имя главы ведомства, он направляет их на рассмотрение соответствующему отделу или компетентному должностному лицу. Порядок деятельности служб по рассмотрению жалоб регулируется в актах, закрепляющих образование органов управления, либо определяется непосредственно главой ведомства. Специальные службы по рассмотрению жалоб образуются в крупных муниципалитетах, а также при органах местного отраслевого управления. Жалобы, касающиеся действий органов управления и должностных лиц, могут быть направлены на имя президента США, членов Конгресса или законодательных органов штатов. Действия некоторых органов управления и должностных лиц можно обжаловать в специальные органы, которые в американской литературе обычно именуются трибуналами. Такой порядок рассмотрения жалоб установлен в отношении решений, выносимых на федеральном уровне следующими органами: Администрацией по делам ветеранов, Бюро таможенных пошлин, Службой иммиграции, Службой внутренних доходов и т.д. <*>.
--------------------------------
<*> См.: Там же. С. 41.
Во Франции граждане имеют право обжаловать действия органов управления и должностных лиц перед вышестоящими органами или должностными лицами в соответствии с иерархической структурой единого административного аппарата, охватывающего во Франции все органы управления от местных до центральных (мэр, супрефект, префект, министр, премьер-министр). Однако такой порядок обжалования применяется сравнительно редко, поскольку во Франции более распространено обжалование действий органов управления и должностных лиц в органы административной юстиции. Система эта складывается из 25 окружных административных трибуналов, действующих в качестве судов первой инстанции, и секции Государственного Совета по рассмотрению споров, являющейся кассационной и апелляционной инстанцией по отношению к окружным административным трибуналам и выступающей, кроме того, в качестве суда первой инстанции по делам, неподсудным этим трибуналам. Вся территория Франции разделена на 25 округов (включающих в себя от 2 до 7 департаментов), в каждом из которых действует один административный трибунал.
В компетенцию окружных трибуналов входит рассмотрение всех жалоб на действия и акты органов управления и должностных лиц, расположенных в пределах округа, за исключением жалоб, подлежащих юрисдикции Государственного Совета. Административный трибунал, получив жалобу, обязан направить ее копию главе того ведомства, в систему которого входит орган, действия или акты которого обжалуются (министру или префекту). О жалобах, поданных в секцию Государственного Совета по рассмотрению споров как в суд первой инстанции, сообщается премьер-министру и министру, действия или акты которого обжалуются <*>.
--------------------------------
<*> См.: Там же. С. 42, 47.
В Италии жалоба о пересмотре административного акта может быть подана в орган управления, издавший акт. Он обязан принять жалобу, рассмотреть ее и вынести по ней решение (последнее только в случаях, особо оговоренных в законе).
Жалоба может быть также подана в вышестоящий орган, которому непосредственно подчиняется орган, издавший оспариваемый акт. В предусмотренных законом случаях возможно обращение сразу и в более высокие инстанции.
Обжалование по иерархической лестнице допускается только для тех, кто лично заинтересован в отмене или изменении административного акта <*>.
--------------------------------
<*> См.: Там же. С. 40.
В КНР административная юстиция имеет небольшую историю по сравнению с предыдущими государствами, она проходит процесс становления, что также представляется интересным с практической точки зрения. В Японии, в силу особого менталитета, предпочтение отдается не контролю со стороны правоохранительных органов (прокуратуры, суда), а "внутреннему", собственно административному контролю со специфическими примирительными процедурами <*>.
--------------------------------
<*> См.: Буторин А.Е. Административная юстиция в России (историко-правовое исследование): Автореф. дис. ... к.ю.н. Владимир, 2006. С. 22.
10. Даже если государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо не дают ответ на обращение по существу, они обязаны разъяснить причины подобных действий.
Согласно ст. 11 комментируемого Закона, если в обращении гражданина содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией. О подобной переадресации гражданин должен быть обязательно извещен.
Обращение, в котором обжалуется судебное решение, возвращается гражданину, направившему обращение, с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения.
Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, должны сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом.
В случае если текст сообщения не читаем вследствие непонятного почерка заявителя, повреждения текста или по иным причинам, об этом сообщается гражданину, направившему обращение, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению.
В случае принятия на основании ч. 5 ст. 11 комментируемого Закона решения о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу, о данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение.
В случае если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, гражданину, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений.
11. Часть четвертая комментируемой статьи предоставляет гражданам действенный инструмент борьбы с чиновничьим произволом и волокитой - обжалование действий (бездействия) должностного лица. Допустимы два вида обжалования: административный и судебный порядок. По меткому определению Н.Ю. Хаманевой, "административный и судебный порядок представляют собой две неразрывно связанные между собой подсистемы единого демократического института обжалования" <*>. Многие авторы выделяют только четыре основных способа осуществления правовой защиты граждан (четыре основных типа <*>) от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и их служащих (четыре модели или четыре системы административной юстиции) и, соответственно, четыре подхода к правовому и организационному оформлению данной защиты, т.е. к созданию системы специализированных органов - судов, трибуналов, коллегий и т.д. Этими способами обеспечения правовой защиты граждан в сфере действия публичного права являются:
--------------------------------
<*> Хаманева Н.Ю. Право жалобы граждан в европейских социалистических странах. Казань, 1984. С. 23.
<**> См., например: Ведерникова О.Н. Административная юстиция (опыт зарубежных стран) // Судебная реформа: итоги, приоритеты, перспективы. Материалы конференции. Серия "Научные доклады". М.: МОНФ, 1997. N 47. С. 52 - 60; Демин А.А. Административный процесс в развивающихся странах. С. 9; Чечот Д.М. Административная юстиция. С. 36 - 37.
- административный, т.е. проверка вышестоящим в порядке подчиненности органом (должностным лицом) законности, обоснованности и целесообразности принятия и исполнения административных актов, нарушивших, по мнению гражданина, его права и свободы; иногда этот тип административной юстиции называют "управленческим типом" <*> (французским) <**>, при котором органы административной юстиции входят в систему органов государственного управления и не являются подконтрольными судам общей юрисдикции (созданы, например, во Франции и Италии);
--------------------------------
<*> См.: Ведерникова О.Н. Указ. соч. С. 52.
<**> См.: Покровский С.П. Государственный Совет во Франции как орган административной юстиции. Ярославль, 1913.
- общесудебный (рассмотрение и разрешение судами общей юрисдикции при использовании гражданско-процессуальной формы жалоб на действия (решения) органов управления, нарушивших права и свободы граждан; такой способ судебной защиты применяется в настоящее время и в России). Причем с принятием комментируемого