"Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. n 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (постатейный) (Смушкин А.Б.)

Закона все большее значение в России начинает приобретать и французский (административный) способ защиты прав граждан;
- "квазисудебный" (англо-американский <*>, "англосаксонский"), когда образуется система подконтрольных судам общей юрисдикции специальных трибуналов по рассмотрению административных споров, не включенных в судебную систему (функционирует, например, в Великобритании, США);
--------------------------------
<*> См.: Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М.: Ин-т государства и права Российской академии наук, 1997. С. 115 - 116; Ведерникова О.Н. Указ. соч. С. 52.
- административно-судебный ("германский тип"), т.е. административная юстиция характеризуется созданием специализированных судов для разрешения споров по индивидуальным административным делам, возникающим в сфере функционирования органов управления; административные суды (суды административной юстиции) <*> входят в единую судебную систему и независимы в осуществлении функции правосудия от административных органов и от обычных судов. Многие авторы говорят о том, что "опыт иностранных государств допускает его использование и в России в виде специализированной системы административных судов" <**>.
--------------------------------
<*> См.: Чечот Д.М. Административная юстиция: Теоретические проблемы. Л.: Изд-во ЛГУ, 1973. С. 31.
<**> См.: Бойцова В.В., Бойцова В.Е. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении // Государство и право. 1994. N 5.
Иногда выделяют лишь две основные модели административной юстиции, сложившиеся в западных странах: континентальную и англо-американскую. В некоторых странах сформированы и смешанные системы административной юстиции (например, в Голландии одна часть административных споров рассматривается судами общей юрисдикции, а другая - специализированными) <*>.
--------------------------------
<*> См.: Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М.: Ин-т государства и права Российской академии наук, 1997. С. 115 - 130.
12. В административном порядке действия (бездействие) должностного лица обжалуются в вышестоящий в порядке соподчиненности орган или руководству должностного лица.
Объективно подходя к вопросу административного способа обжалования действий (бездействия) должностного лица, многие авторы подчеркивают, что у данного способа имеются как достоинства, так и недостатки. Л.В. Иванова выделяет следующие его преимущества: наличие различных форм жалоб и способов их передачи; доступность и простота процедур; возможность рассмотрения жалоб специалистами в конкретной сфере; оперативность реагирования. Среди недостатков административного обжалования можно указать: слабое законодательное регулирование порядка, процедур, а также ответственности должностных лиц, рассматривающих жалобы, наличие ведомственной заинтересованности, сложность исполнения решений <*>.
--------------------------------
<*> См.: Иванова Л.В. Административное обжалование нарушений прав и свобод граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: Автореф. дис. ... к.ю.н. Омск, 2005. С. 16.
В Рекомендации Rec (2001) 9 Комитета министров Совета Европы государствам-членам об альтернативах судебному разбирательству между административными органами и частными сторонами (принята Комитетом министров 5 сентября 2001 года на 762-м заседании заместителей министров) отмечалось, что большое число дел, а в некоторых государствах и его постоянное увеличение может снизить способность судов, ведающих административными делами, рассматривать дела в разумные сроки, в пределах смысла статьи 6.1 Европейской конвенции о правах человека (ч. 5). С другой стороны, судебные процедуры на практике могут не всегда быть наиболее подходящими для урегулирования административных споров (ч. 6). Широкое применение альтернативных способов урегулирования административных споров может позволить решить эти проблемы и может приблизить административные органы к общественности (ч. 7). Учитывая, что главными преимуществами альтернативных способов урегулирования административных споров могут быть, в зависимости от ситуации, более простые и более гибкие процедуры, обеспечивающие ускоренное и менее дорогостоящее урегулирование, экспертное разрешение спора, урегулирование споров в соответствии с принципами справедливости, а не только в соответствии со строгими правовыми нормами и большая свобода действий (ч. 8). Следовательно, в соответствующих случаях должно быть возможным урегулирование административных споров иными способами, нежели использование судов.
В ч. 3 приложений к указанной Рекомендации указывалось, что регулирование альтернативных способов должно:
a) обеспечивать получение сторонами надлежащей информации о возможном применении альтернативных способов;
b) обеспечивать независимость и беспристрастность примирителей, посредников и арбитров;
c) гарантировать справедливое производство по делу, обеспечивающее, в частности, соблюдение прав сторон и принципа равенства;
d) гарантировать, насколько это возможно, прозрачность применения альтернативных способов и определенный уровень свободы действий;
e) обеспечивать исполнение решений, достигнутых с применением альтернативных способов.
В Российской Федерации комментируемый Закон допускает как выборочное обращение к вышестоящему должностному лицу или в суд, так и последовательное (сначала в административном порядке, а потом уже в суд). В последнем случае необходимо соблюдать сроки рассмотрения письменного обращения. Жалоба, поданная в административном порядке, является также не чем иным, как обращением. Поэтому обжалование в суд возможно только по истечении срока, который дается должностному лицу на рассмотрение обращения (30 дней).
Закон Самарской области N 52-ГД от 24.07.2001 "Об обращениях граждан в Самарской области" содержит своеобразную норму: согласно ч. 3 ст. 5 данного Закона жалоба на решение или действие (бездействие) Губернатора Самарской области, председателя Самарской губернской Думы, главы муниципального образования, председателя представительного органа местного самоуправления рассматривается в порядке, предусмотренном федеральным законодательством.
13. В соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (с изменениями от 14 декабря 1995 г.), к действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, в результате которых:
- нарушены права и свободы гражданина;
- созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;
- незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
Судебный порядок обжалования регламентирует глава 25 Гражданского процессуального кодекса РФ. Согласно ч. 1 ст. 254 ГПК РФ, гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.
Заявление может быть подано гражданином в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение, действие (бездействие) которых оспариваются. Суд вправе приостановить действие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда.
Кодексом установлен трехмесячный срок обжалования со дня, когда стало известно о нарушении прав и свобод. Пропуск трехмесячного срока обращения в суд с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления.
Заявление рассматривается судом в течение десяти дней с участием гражданина, руководителя или представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которых оспариваются.
Суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод.
Решение суда направляется для устранения допущенного нарушения закона руководителю органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, решения, действия (бездействие) которых были оспорены, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему в течение трех дней со дня вступления решения суда в законную силу.
Суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое решение или действие принято либо совершено в соответствии с законом в пределах полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего и права либо свободы гражданина не были нарушены.
При удовлетворении заявления суд может также возложить на государственный орган, учреждение, организацию, предприятие, органы общественных объединений обязанность возместить убытки, включая неполученные доходы, понесенные учредителем, редакцией, держателем лицензии.
14. В США, в отличие от отечественного законодательства, в соответствии с общим правилом в судебном порядке могут быть обжалованы лишь "окончательные" решения административных органов, когда исчерпаны административные средства обжалования. В ряде случаев, однако, допускается обращение за судебной защитой и до вынесения окончательного решения административным органом, если заинтересованному лицу может быть причинен "невосполнимый вред" <*>. В Великобритании обжалование решений трибуналов иногда допускается непосредственно в Высокий суд (и тогда дело может дойти до высшей судебной инстанции - палаты лордов), иногда в другие суды, иногда соответствующему министру. Во всех случаях допускается обжалование решений трибуналов в общие суды по вопросам права или по мотивам нарушения при разборе дела принципов "естественного правосудия". По поводу уже совершенных действий в суд может быть заявлена жалоба в форме иска о превышении полномочий, и, в случае его обоснованности, суд может вынести решение "ультра вирес", которое делает недействительным состоявшуюся акцию. По искам частных лиц суды могут издавать приказы о совершении тех или иных действий госорганов или об их запрещении, об истребовании документации и др. Суды контролируют деятельность административных трибуналов по вопросам права и соблюдения ими "квазисудебной" процедуры.
--------------------------------
<*> Рассмотрение жалоб граждан на действия органов управления и должностных лиц по законодательству зарубежных стран // Обзорная информация законодательства зарубежных стран. М. N 2 (75). С. 58.
В суды также можно обратиться с иском о материальном возмещении за вред, причиненный злоупотреблениями или правонарушениями должностных лиц. Такие иски в соответствии с законом 1947 г. могут быть предъявлены должностным лицам всех министерств, причем ссылка на приказ не освобождает от ответственности в суде. Законом о полиции 1964 г. специально предусмотрены иски к местным полицейским властям (главному констеблю) по поводу незаконного ареста или осуждения.
Наконец, теоретически каждый может привлечь к уголовной ответственности своего обидчика, какой бы официальный пост тот ни занимал. Практика знает случаи обращения с такими обвинениями даже к премьер-министру.
Однако на деле обращения в суды с исками к госорганам и должностным лицам относительно редки. Развитие делегированного законодательства (законодательства министерств по уполномочию парламента) и административной юстиции настолько расширяет пределы усмотрения (дискреции) органов государственного управления, что практически вполне обеспечивает их должностным лицам иммунитет от вмешательства судов. Следует отметить, что вопросы "общего управления государством", являясь королевской "прерогативой", вообще исключены из компетенции судебных органов. Пределы же действия таких прерогатив до сих пор остаются крайне неопределенными <*>.
--------------------------------
<*> См.: Там же. С. 40, 56, 57.
15. Гражданин имеет право отозвать свое обращение. Причины такого отзыва могут быть самыми различными: отпадение повода к обращению, нежелание связываться с бюрократической волокитой, добровольное восстановление нарушителем нарушенных прав обратившегося и т.д.
16. К сожалению, комментируемый Федеральный закон не содержит прямых указаний на то, что гражданин может пользоваться помощью представителей. Вывод о допустимости участия представителей можно сделать только с учетом ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ (с изменениями от 28 октября 2003 г., 22 августа, 20 декабря 2004 г.) "Об адвокатской деятельности и адвокатуре", согласно которой адвокатской деятельностью является квалифицированная юридическая помощь, оказываемая на профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, физическим и юридическим лицам в целях защиты их прав, свобод и интересов, а также обеспечения доступа к правосудию, а также общих принципов отечественного законодательства. Инструкция о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах и учреждениях Прокуратуры Российской Федерации (утв. Приказом Генпрокуратуры РФ от 15 января 2003 г. N 3) позволяет подачу жалоб, заявлений и обращений как самим гражданином, права которого нарушены, так и его представителем, а также по просьбе гражданина надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива (абз. 2 ч. 11 Инструкции).
В связи с этим следует отметить преимущество Закона Чувашской Республики "О порядке рассмотрения обращений граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления Чувашской Республики". Согласно п. 2 ч. 2 ст. 2 данного Закона, при подаче обращения и его рассмотрении гражданин имеет право пользоваться услугами законного представителя, адвоката, знакомиться с материалами проверки обращения и получить письменный