"Комментарий к Федеральному закону от 17 июля 2009 г. n 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (постатейный) (Едлин В.А.)

Подготовлен для системы
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
ОБ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ
НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ
ПРАВОВЫХ АКТОВ
Статья 1
Комментарий к статье 1
1. Комментируемая статья определяет назначение рассматриваемого Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (далее - Закон об антикоррупционной экспертизе), которое выражается в:
1) установлении правовых основ антикоррупционной экспертизы;
2) установлении организационных основ антикоррупционной экспертизы.
При этом проведение самой экспертизы, как прямо следует из рассматриваемого положения, вызвано необходимостью  поиска коррупциогенных факторов и их последующего устранения. О том, что такое "коррупциогенный фактор" и что включено в данное понятие, будет рассказано в комментарии к п. 2 ст. 1 Закона об антикоррупционной экспертизе. Комментируемый Закон принят в целях организации превентивных мер, т.е. ликвидации даже принципиальной возможности проявления коррупции, что следует из установленной необходимости проведения антикоррупционной экспертизы не только принятых нормативных правовых актов, но и их проектов. Таким образом, действующее законодательство сделало шаг вперед, начав формировать правовую базу не только для выявления и наказания виновных по уже свершившимся актам коррупции, но и для минимизации принципиальной возможности совершать коррупционные преступления.
Установление правовых основ антикоррупционной экспертизы, естественно, не ограничивается рассматриваемым Законом. Для того чтобы понять истоки проблемы и увидеть формирование этих самых правовых основ антикоррупционной экспертизы, необходимо обратиться к истории.
Принятие комментируемого Закона неслучайно и в любом случае комментарий к первым, декларирующим статьям Закона об антикоррупционной экспертизе невозможен без хотя бы краткого анализа как политической ситуации в стране, так и комплекса мер по борьбе с коррупцией, одной из которых является и рассматриваемый Закон.
Итак, 2 марта 2008 г. Дмитрий Анатольевич Медведев был избран Президентом России. К 2008 г. проявления коррупции в стране достигли своего апогея, старая нормативно-правовая база не была адаптирована под новые условия, а попытки борьбы по прежним правилам были малоэффективны. Исполнение норм, закрепленных в Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г., иных международных нормативных правовых актов, посвященных вопросам борьбы с проявлениями коррупции, стало практически невозможным. Очень серьезные шаги были сделаны до прихода Медведева к власти. Например, распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р была одобрена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг. В ходе следования по направлению к упорядочиванию функций органов власти было принято множество нормативных правовых актов, изменяющих общую систему управления на всех уровнях. Новая власть должна была продолжить и развить то, что было начато раньше.
Указом от 19 мая 2008 г. N 815  "О мерах по противодействию коррупции" Президент РФ дал старт к разработке целой системы, направленной не только на противодействие коррупции постфактум, но и на устранение причин, ее порождающих. В этих целях был создан Совет при Президенте РФ, в задачи которого входили:
- подготовка предложений Президенту Российской Федерации, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции;
- координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции;
- контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции.
Уже спустя примерно два с половиной месяца, 31 июля 2008 г. Президентом РФ был утвержден  Национальный план противодействия коррупции (N Пр-1568). Необходимость принятия такого плана очень хорошо описана в преамбуле к нему, где сказано, что коррупция " препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации".
Согласно Национальному плану в его первоначальной редакции (до внесения в него изменений Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460) одной из мер по законодательному обеспечению противодействия коррупции является, в частности, совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов РФ. При этом данная мера определена как направленная на профилактику коррупции, то есть способствующая ликвидации причин ее возникновения. Совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы входило в состав задачи по разработке проекта Федерального закона "О противодействии коррупции", который был принят Государственной Думой 19 декабря 2008 г. (Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", далее - Закон о противодействии коррупции).
Таким образом, Закон об антикоррупционной экспертизе можно рассматривать как очередное  звено в общей системе нормативных правовых актов, направленных на реформирование административной системы, системы государственного управления в целом и в вопросах противодействия коррупции в частности.
Сказанное в полной мере касается и функции по установлению организационных основ антикоррупционной экспертизы. Так, законодательное установление необходимости проведения экспертизы является простой декларацией в отсутствие надлежаще сформированного механизма реализации норм права. Пусть в общей, несколько упрощенной форме, Закон об антикоррупционной экспертизе содержит положения, касающиеся организационной составляющей проведения экспертизы. В то же время общие положения Закона образовали целую систему по принятию подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих проведение экспертизы тем или иным органом власти в пределах его компетенции. Более подробно об этом будет рассказано в комментарии к ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе.
2. В комментарии к п. 1 рассматриваемой статьи мы затронули вопрос о коррупциогенных факторах, на выявление и устранение которых направлен Закон об антикоррупционной экспертизе. Пункт 2 ст. 1 Закона не раскрывает понятие "коррупциогенный фактор", поэтому постараемся самостоятельно выявить его значение. Слово "коррупциогенный" (лат. "corrumpere" - растлевать и греч. "genes" - рождать) является несколько непривычным для слуха, но тем не менее оно довольно точно определяет смысл и цели комментируемого Закона, поскольку означает факторы, порождающие коррупцию, способствующие ее возникновению и развитию.
Пункт 2 ст. 1 Закона об антикоррупционной экспертизе определил, что  к коррупциогенным факторам относятся положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов):
а) устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил;
б) содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Действительно, названные факторы довольно точно определяют  основные причины коррупции, связанные с технической стороной исполнения законов. В действительности, коррупциогенных факторов намного больше (нестабильность во власти; отсутствие надлежащего механизма контроля, исключающего применение принципа круговой поруки органов власти и ряда недобросовестных должностных лиц; уровень оплаты труда; менталитет граждан, стремящихся решить свои вопросы "быстро и без бумажек", и проч.), но поскольку целями комментируемого Закона является ликвидация проявлений коррупции посредством проведения специальной экспертизы, мы будем рассматривать только указанные в данном Законе факторы. Выход за пределы предмета исследования подчас необходим, но исключительно в обзорных целях.
Так, первый из названных факторов можно назвать бичом современного права России, поскольку действующие нормы права, как правило, касаются не конкретных ситуаций, а общего порядка их рассмотрения. Далеко не все действия органов власти регламентируются соответствующими инструкциями и положениями. В свою очередь, законодатель пошел по пути установления общих положений и исключений из них. Формулировки нормативных правовых актов, следующие из названного принципа, привели к неопределенности круга полномочий органов власти, отдельных физических лиц, занимающих определенные должности, что позволяет злоупотреблять полномочиями, принимать решения, формально соответствующие требованиям закона, но тем не менее не отвечающие целям и задачам, установленным законодателем. Все это - открытые ворота для проявлений коррупции.
Интересно, что состав коррупциогенных факторов, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, был определен Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. Постановлением Правительства России от 26 февраля 2010 г. N 96). Указанные факторы впоследствии перекочевали в Порядки проведения антикоррупционной экспертизы, принятые отдельными органами государственной власти. Конкретные порядки проведения экспертизы мы рассмотрим в комментарии к ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе. К таким факторам относится:
а) широта дискреционных полномочий;
б) определение компетенции по формуле "вправе";
в) выборочное изменение объема прав;
г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества;
д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции;
е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий;
ж) отсутствие или неполнота административных процедур;
з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур (подробнее см. п. 3 указанной Методики).
Многое из сказанного касается и установления неопределенных, трудновыполнимых и (или) обременительных требований к гражданам. Так сложилось, что рядовой гражданин не знает своих прав и подчас знать их не хочет. Единственное, что его волнует - скорейшее решение вопроса без траты дополнительных временных ресурсов и соприкосновения со сложными для понимания законами, требованиями и движениям. С учетом размытых полномочий органов власти, отсутствия правовой грамотности населения, рядовой гражданин подчас считает, что его "загнали в угол", и он всячески будет стремиться к решению своих вопросов любым доступным способом, в том числе и незаконным. В свою очередь, недобросовестный чиновник может предложить такому гражданину быстрый, но не совсем законный выход из сложившейся ситуации. К сожалению, многие граждане пользуются такими "услугами". В любом случае неопределенность требований является причиной обмана граждан, использования их незнания в собственных интересах.
 Исключение подобных проявлений является основной задачей комментируемого Закона и всей системы по борьбе с коррупцией в целом. И именно по этой причине государство направило свои ресурсы на установление прозрачности в деятельности органов власти. Важным шагом в данном направлении можно считать установление системы "одного окна", принятие Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" и иных нормативных правовых актов.
Упомянутой Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов также выделены  факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям. Такими факторами являются:
а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;
в) юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Выше мы коснулись истории вопроса, понятия и состава коррупциогенных факторов. Однако понимание целей и задач Закона об антикоррупционной экспертизе невозможно без определения самых базовых понятий, таких как коррупция и противодействие коррупции, определенных в уже упомянутом выше Законе о противодействии коррупции. Согласно ст. 1 данного Закона понятие "коррупция" включает в свой объем:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение деяний, указанных в подпункте "а", от имени или в интересах юридического лица.
Отметим, что совершение указанных в п. "а" деяний является уголовно наказуемым. При этом установление ответственности, в том числе и уголовной, вытекает и из ряда антикоррупционных Конвенций, ратифицированных РФ:
а) Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г.;
б) Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.;
в) Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 г.;
г) Конвенция о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в международных коммерческих сделках от 21 ноября 1997 г.;
д) Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г.;
е) Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.
В качестве примера можно выделить следующие деяния, на минимизацию случаев совершения которых направлен Закон об антикоррупционной экспертизе и совершение которых преследуется уголовным