"Комментарий к Федеральному закону от 17 июля 2009 г. n 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (постатейный) (Едлин В.А.)

должности государственной или муниципальной службы. Тема государственной службы заслуживает отдельного рассмотрения, однако в данном случае отметим лишь, что нормативное правовое регулирование данного вида общественных отношений осуществляется, прежде всего, в соответствии с:
- Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе РФ";
- Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в РФ";
- Федеральным законом от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе";
- иными нормативными правовыми актами.
Социальные гарантии субъектам государственной и муниципальной службы установлены нормативными правовыми актами на различных уровнях власти.
Как видим, здесь органы прокуратуры выступают как стражи публичных интересов и проведение ими антикоррупционной экспертизы касается широкого круга общественных отношений.
3. Анализируемая часть ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе устанавливает случаи, когда Минюст России проводит антикоррупционную экспертизу тех или иных документов. При этом можно выделить различные  стадии, на которых такая экспертиза может проводиться: в период проведения правовой экспертизы; при государственной регистрации нормативного правового акта; при мониторинге применения нормативного правового акта. Так, при проведении правовой экспертизы проводится антикоррупционная экспертиза:
- проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов;
- проектов федеральных законов, проектов указов Президента РФ и проектов постановлений Правительства РФ, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями.
В свою очередь, антикоррупционная экспертиза на стадии государственной регистрации акта проводится в отношении:
- нормативных правовых актов органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер;
- уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований.
В принципе проведение антикоррупционной экспертизы на стадии государственной регистрации нормативного правового акта представляется более чем логичным. Ведь именно в этот момент документ считается формально готовым, имеет последнюю редакцию, что минимизирует вероятность нахождения в таком акте коррупциогенных факторов и увеличения нагрузки департаментов Минюста РФ. Иными словами, Минюст РФ в данном случае является неким последним буфером перед "рождением" нормативного правового акта.
На стадии же мониторинга применения нормативных правовых актов может проводиться антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов субъектов РФ. Мониторинг представляет собой отслеживание функционирования нормативных правовых актов на практике. При этом учитываются жалобы, обращения граждан и организаций, тщательно анализируется правоприменительная практика для формирования позиции о том, есть ли коррупциогенные факторы в исследуемом нормативном правовом акте.
4. Четвертая часть комментируемой статьи устанавливает правило, согласно которому органы, организации и их должностные лица должны проводить антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения. Указанное правило закрепляется во всех порядках проведения антикоррупционной экспертизы, принятых органами власти.
Исполнение данного принципа позволяет контролировать содержание нормативных правовых актов не только на стадии их подготовки, когда они еще находятся в состоянии проекта, но и в период их действительного применения.
Таким образом, органы, организации и их должностные лица не выпускают свои нормативные акты "на свободу" без контроля, но постоянно следят за их исполнением, за тем, достигаются ли цели, поставленные при принятии данных актов, есть ли необходимость внесения в них изменений.
5. Учитывая то, что органы власти, организации, их должностные лица связаны пределами своей компетенции в вопросах осуществления антикоррупционной экспертизы, законодатель предусмотрел следующее правило: в случае обнаружения указанными субъектами коррупциогенных факторов, принятие мер по устранению которых не относится к их компетенции, они информируют об этом органы прокуратуры.
При этом согласно п. 1.8 Приказа Генеральной прокуратуры об организации проведения антикоррупционной экспертизы N 400 органы прокуратуры обязаны организовать учет и проведение проверок по обращениям, поступившим в органы прокуратуры в соответствии с ч. 5 ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе.
Таким образом, прокуратура вновь выступает как универсальный орган власти, который осуществляет антикоррупционную экспертизу и предпринимает соответствующие меры в тех случаях, когда иные органы власти лишены соответствующих полномочий.
Статья 4
Комментарий к статье 4
1. Анализ комментируемой статьи прямо следует из вышеприведенного анализа ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе, в котором говорилось о порядке проведения самой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Так, в ст. 4 рассматриваются  последствия выявления в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенных факторов. Закон об антикоррупционной экспертизе предусматривает два основных варианта поведения субъектов правоотношений в зависимости от их состава - меры, принимаемые прокурором, и меры, принимаемые органом исполнительной власти в области юстиции, органами, организациями, их должностными лицами, проводящими антикоррупционную экспертизу.
Так, мерой реагирования прокурора на выявление коррупциогенных факторов является прежде всего  издание требования об изменении нормативного правового акта, форма которого утверждена Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 28 декабря 2009 г. N 400 "Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов". Соответствующие положения о мерах реагирования прокурора при выявлении коррупциогенных факторов были внесены в Закон о прокуратуре РФ <2>.
--------------------------------
<2> В редакции Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с принятием Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".
Требование об изменении нормативного правового акта издается по результатам проведения антикоррупционной экспертизы по установленной Методике и на основании ст. 9.1 Закона о прокуратуре РФ. При этом прокурор требует обязательного информирования о времени и месте рассмотрения требования. Подписывается требование прокурором (заместителем прокурора). Сказанное перекликается с положением п. 1.6 Приказа Генеральной прокуратуры об организации проведения антикоррупционной экспертизы N 400, согласно которому руководителям органов прокуратуры приказано лично участвовать в заседаниях законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта РФ или представительных органов местного самоуправления.
Кроме того, Генеральная прокуратура дала властное указание обеспечить рассмотрение требований, направленных в иные органы государственной власти и местного самоуправления, организации должностным лицам, с участием представителей прокуратуры. О результатах рассмотрения требования прокурор также должен быть уведомлен незамедлительно тем органом, который рассматривает соответствующее требование. При этом согласно п. 1 ст. 6 Закона о прокуратуре РФ требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных, в частности, в ст. 9.1 Закона о прокуратуре РФ, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Сроки рассмотрения требования прокурора мы рассмотрим чуть позже при комментировании п. 3 ст. 4 Закона об антикоррупционной экспертизе.
Альтернативой данной форме реагирования является  обращение прокурора в суд. Отметим, что и п. 1 ст. 4 Закона об антикоррупционной экспертизе, и п. 2 ст. 9.1 Закона о прокуратуре РФ указывают на равные возможности применения как требования об изменении нормативного правового акта, так и обращения в суд. При этом согласно п. 1.7 Приказа Генеральной прокуратуры об организации проведения антикоррупционной экспертизы N 400 право на обращение в суд в установленном процессуальным законодательством порядке предусмотрено в случае отклонения требования прокурора об изменении нормативного правового акта.
Представляется, что названное требование не противоречит Закону о прокуратуре РФ и Закону об антикоррупционной экспертизе и прокурор вправе самостоятельно выбрать меру реагирования при выявлении в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенных факторов - решение вопроса в административном или в судебном порядке. При этом обращение в суд после отклонения требования об изменении нормативного правового акта является мерой по отстаиванию своей правовой позиции прокуратурой. Отметим, что в п. 1.6 упомянутого Приказа прокуратура при рассмотрении требований должна занимать активную позицию, разъяснять негативные последствия практики правоприменения нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы.
Что касается установленного процессуального порядка при обращении прокурора в суд, то отметим следующее. Статьей 45 ГПК РФ регламентируется порядок участия в деле прокурора. Так, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. Данная формулировка допускает обращение прокурора в суд с соответствующим заявлением и об изменении нормативного правового акта. Как уже указывалось выше, прокурор вправе применить указанную меру реагирования как в альтернативу выставлению требования, так и в случае отклонения данного требования уполномоченным органом.
Споры по вопросу внесения изменений в нормативные правовые акты относятся к публичным спорам, однако ГПК РФ не предусматривает прямой возможности соответствующего обращения прокурора. Так, в ст. 245 ГПК, рассматривающей общие вопросы производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, указано, что суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений:
а) по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;
б) по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
в) по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
г) иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.
Как видим, названная статья  прямо предусматривает обращение прокурора об оспаривании нормативных правовых актов, что означает признание их недействующими, невнесение в них изменений. В то же время Закон об антикоррупционной экспертизе, Закон о прокуратуре РФ ориентируют на то, что обращение в суд должно быть не об оспаривании, а именно о внесении изменений. При этом п. 1.7 Приказа Генеральной прокуратуры об организации проведения антикоррупционной экспертизы N 400 определяет обращение прокурора в суд как "заявление о внесении изменений в нормативные правовые акты. В то же время такой формулировки ГПК РФ не предусматривает. Тем не менее, как видно из круга дел, вытекающих из публичных правоотношений, рассматриваемых судом общей юрисдикции, суд может принять к производству и так называемые "иные дела".
Из сказанного можно сделать вывод о том, что суды общей юрисдикции должны будут рассматривать соответствующие споры в отсутствие конкретного порядка. Так, например, пока не ясно, каким образом суд будет вносить изменения в нормативный правовой акт, каким образом будет проводить проверку справедливости выводов антикоррупционной экспертизы, проведенной прокурором. Данные пробелы должны быть восполнены при формировании правовой базы для реализации полномочий прокурора.
Теперь затронем арбитражное процессуальное законодательство. Так, согласно п. 1 ст. 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В данном случае речь идет именно об оспаривании правовых актов, что предусматривает согласно п. 2 ст. 192 АПК РФ признание их в целом или отдельных их положений недействующими. Однако данное положение не предусматривает возможности в судебном порядке внести в данные нормативные правовые акты изменения, исключающие коррупциогенные факторы. Кроме того, выявление данных факторов, конечно, влияет на предпринимательскую и иную экономическую деятельность, но отсутствие четкой сформулированной возможности прокурора обратиться в арбитражный суд с заявлением именно о внесении изменений в нормативный правовой акт, касающийся предпринимательской деятельности, в котором выявлено наличие коррупциогенных факторов, может повлечь за собой череду судебных споров. А это опять некая правовая неопределенность, поскольку полномочия прокурору предоставлены Законом о прокуратуре РФ и Законом об антикоррупционной экспертизе со ссылкой на процессуальное законодательство, но АПК РФ не предусматривает соответствующий порядок. Тем не менее п. 7.4 Приказа Генеральной прокуратуры об организации проведения антикоррупционной экспертизы N 400 предусматривает возможность участия прокурора в арбитражных спорах по вопросу внесения изменения в нормативные правовые акты по результатам проведения их антикоррупционной экспертизы.
Таким образом, представляется, что большинство подобных споров будет решаться на уровне судов общей юрисдикции, что также может вызвать как протест судейского сообщества, так и споры по подведомственности. Ведь наличие коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах естественным образом может нарушать права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создает препятствия для осуществления такой деятельности, что соответствует ст. 192 АПК РФ. Следовательно, вопрос о правовом регулировании процессуальных аспектов обращений прокуроров