"Комментарий к Федеральному закону от 17 июля 2009 г. n 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (постатейный) (Едлин В.А.)

прокуратурой, будет ли прокуратура применять обычную форму заключения для этих целей либо разработает свою собственную.
Кроме указанных Правил и Методики проведения экспертизы, при проведении антикоррупционной экспертизы как органами прокуратуры, так и иными органами, независимыми экспертами, представляется целесообразным использовать следующие документы:
- Методические правила по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти (утв. Приказом Минюста РФ от 10 января 2001 г. N 3/51);
- Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009);
- Основные требовании к концепции и разработке федеральных законов (утв. Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2001 г. N 576);
- Постановление Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. N 389 "О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства РФ".
Следующим органом государственной власти, осуществляющим антикоррупционную экспертизу, является  Минюст РФ - орган, уполномоченный в области юстиции. Он осуществляет антикоррупционную экспертизу также по Правилам и согласно Методике, которые определены Правительством РФ. Помимо указанных документов, Минюст РФ руководствуется также Приказом Минюста РФ от 18 мая 2009 г. N 136 "Об организации работы по проведению экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции".
Согласно поименованному Приказу, департаментам при проведении юридической экспертизы нормативных правовых актов (кроме разработанных Минюстом России) поручено:
- проводить дополнительную экспертизу в срок, не превышающий двух третей времени, установленного для исполнения (государственной регистрации) анализируемых документов, в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и оформлять по ее результатам заключения по образцу, установленному Приказом Минюста РФ от 18 мая 2009 г. N 136;
- представлять проект заключения на согласование в Департамент конституционного законодательства;
- дорабатывать в срок не более двух рабочих дней проект заключения по замечаниям Департамента конституционного законодательства (при их наличии) или докладывать о своем несогласии с ними курирующему заместителю Министра.
Указанные требования касаются следующих документов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти (кроме Минюста РФ):
- проектов федеральных законов;
- указов Президента РФ;
- постановлений Правительства РФ;
- проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов;
- официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов;
- поправок к федеральным законам и иным документам, указанным выше.
Кроме того, указанные правила применяются при осуществлении государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций и имеющих межведомственный характер.
Департаментам при подготовке перечисленных документов, разработчиком которых является Минюст РФ, в установленный для их исполнения срок поручено:
- представлять указанные документы, кроме содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, на электронном носителе в Департамент организации и контроля для их размещения на официальном интернет-сайте Минюста РФ;
- направлять документы в Департамент конституционного законодательства для проведения экспертизы на коррупциогенность;
- учитывать результаты независимой экспертизы на коррупциогенность, а также заключение Департамента конституционного законодательства.
В свою очередь, на Департамент конституционного законодательства в соответствии с п. 3 Приказа Минюста РФ от 18 мая 2009 г. N 136 возложены следующие функции:
- рассмотрение представленных департаментами заключений с целью определения их соответствия установленным Правительством РФ правилам и визирования директором Департамента конституционного законодательства или должностным лицом, официально исполняющим его обязанности;
- направление в срок не более двух рабочих дней департаментам, подготовившим заключения, письменных замечаний при выявлении нарушений установленных Правительством правил <1>;
--------------------------------
<1> Представляется, что в данном случае имеются в виду упомянутые Правила и Методика проведения экспертизы.
- проведение экспертизы документов, на которые распространяется Приказ Минюста РФ от 18 мая 2009 г. N 136, разработчиком которых является Минюст РФ, в соответствии с установленными Правительством РФ Правилами в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и оформление по ее результатам заключения;
- ежемесячный доклад, не позднее 10 числа месяца, следующего за отчетным месяцем, заместителю Министра, курирующему Департамент конституционного законодательства, о подготовленных им заключениях, результатах рассмотрения заключений департаментов и нарушениях положений Приказа, допущенных им;
- ежеквартальное направление в департаменты обзоров о результатах деятельности по подготовке заключений о выявлении в документах положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.
Образец заключения по результатам проведения антикоррупционной экспертизы также утвержден Приказом Минюста РФ от 18 мая 2009 г. N 136.
Кроме того, Минюст РФ и его территориальные органы работают на основании Приказа Минюста РФ от 1 апреля 2010 г. N 77 "Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ и уставов муниципальных образований". Согласно данному документу территориальным органам Минюста РФ приказано:
- обеспечить проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации при мониторинге их применения, а также уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы) при их государственной регистрации;
- проводить антикоррупционную экспертизу:
нормативных правовых актов субъектов РФ в срок, установленный для проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;
уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы) в срок, установленный для государственной регистрации уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы);
- отражать результаты проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ, уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы) в заключениях, оформленных на бланке территориального органа Минюста России, согласно утвержденной форме;
- при выявлении в нормативном правовом акте субъекта РФ, уставе муниципального образования (муниципальном правовом акте о внесении изменений в устав) коррупциогенных факторов направлять заключения по результатам проведения антикоррупционной экспертизы соответственно в орган государственной власти субъекта РФ, принявший акт, главе муниципального образования, представившему муниципальный правовой акт на государственную регистрацию. Копии указанных заключений направлять также в органы прокуратуры.
Что касается иных органов, организаций, их должностных лиц, то эти субъекты проводят антикоррупционную экспертизу в соответствии с:
- порядком проведения экспертизы, установленным нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления;
- Методикой проведения экспертизы.
Как видим, для реализации данных положений требуется принятие большого количества нормативных правовых актов, посвященных антикоррупционной экспертизе, причем на всех уровнях власти.
Отметим, что в настоящее время принято много порядков проведения антикоррупционной экспертизы органами государственной власти, например:
- Приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 15 апреля 2010 г. N П/138 "Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии";
- Приказ Федерального агентства специального строительства от 15 апреля 2010 г. N 168 "Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федерального агентства специального строительства";
- Приказ Федеральной службы по финансовому мониторингу от 31 марта 2010 г. N 86 "Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) Федеральной службы по финансовому мониторингу";
- Приказ Федеральной таможенной службы от 22 марта 2010 г. N 533 "Об утверждении Порядка проведения в ФТС России антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов ФТС России" и другие.
По своей сути указанные порядки одинаковые. Разница имеется только в силу специфики деятельности того или иного органа власти, однако она не существенна. Для примера работы органа государственной власти при проведении антикоррупционной экспертизы рассмотрим Порядок, утвержденный Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии от 4 февраля 2010 г. N 287 (далее - Порядок N 287).
Прежде всего отметим, что согласно Порядку N 287 антикоррупционной экспертизе подлежат нормативные правовые акты и проекты нормативных правовых актов Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (далее - Федерального агентства), затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Данное положение является общим для всех органов, осуществляющих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
Итак, прежде всего коснемся проектов нормативных правовых актов. Сама экспертиза проводится юридическим отделом Федерального агентства. При этом соответствующий проект размещается на официальном интернет-сайте Федерального агентства в целях реализации права свободного доступа к такому проекту и проведения независимой экспертизы.
Сама антикоррупционная экспертиза юридическим отделом проводится в рамках проведения правовой экспертизы проекта нормативного правового акта. При этом в юридический отдел направляется не только сам проект, но и все прочие акты (документы), в соответствии с которыми или во исполнение которых такой проект подготовлен. В противном случае антикоррупционная экспертиза не проводится, а проекты возвращаются исполнителю (лицу, непосредственно разрабатывающему нормативный правовой акт). Представляется, что данное требование прямо вытекает из принципа организации проведения антикоррупционной экспертизы, согласно которому оценка нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта) должна проводиться в совокупности с иными нормативными правовыми актами. Таким образом будет обеспечиваться объективность результатов антикоррупционной экспертизы.
Юридический отдел в срок не менее 7 дней, но не более 10 дней со дня поступления проекта проводит антикоррупционную экспертизу. При этом специалист, проводящий экспертизу, может привлекать исполнителя (разработчика проекта нормативного правового акта) для дачи пояснений в целях наиболее полного и всестороннего исследования.
По результатам антикоррупционной экспертизы оформляется заключение, в котором отражаются выявленные при проведении экспертизы коррупциогенные факторы. Если изменения в проект нормативного правового акта существенны, то его текст должен быть вновь размещен на официальном интернет-сайте Федерального агентства.
Что касается уже принятых нормативных правовых актов, то управления Федерального агентства в соответствии со своей компетенцией осуществляют их мониторинг и проверку на предмет наличия или отсутствия коррупциогенных факторов.
В случае обнаружения таких факторов, соответствующее управление Федерального агентства направляет в течение трех дней в юридический отдел данные нормативные правовые акты с мотивированным заключением. Данное заключение носит рекомендательный характер, но обязательно к рассмотрению юридическим отделом. На основании данного заключения юридическая служба подготавливает предложения по устранению коррупциогенных факторов и направляет их руководителю Федерального агентства или лицу, исполняющему его обязанности.
Более подробно о последствиях выявления коррупциогенных факторов мы поговорим при комментировании ст. 4 Закона об антикоррупционной экспертизе.
2. Рассматриваемый пункт устанавливает то, каких вопросов должны касаться нормативные правовые акты, проверяемые прокурорами. Данное положение вытекает в том числе из целей, задач и полномочий органов прокуратуры, установленных Законом о прокуратуре. Так, учитывая то, что основной задачей органов прокуратуры является надзор за соблюдением законодательства, защита прав и законных интересов граждан и организаций, то проверяемые прокуратурой нормативные правовые акты должны касаться прежде всего прав, свобод и обязанностей человека и гражданина.
Учитывая универсальность органов прокуратуры в вопросах надзора за соблюдением действующего законодательства, о чем уже многократно говорилось в настоящем комментарии, прокуроры осуществляют антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов, касающихся:
- государственной и муниципальной собственности;
- государственной и муниципальной службы;
- бюджетного законодательства;
- налогового законодательства;
- таможенного законодательства;
- лесного законодательства;
- водного законодательства;
- земельного законодательства;
- градостроительного законодательства;
- природоохранного законодательства;
- законодательства о лицензировании;
- законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых РФ на основании федерального закона.
Кроме того, антикоррупционной экспертизе подлежат нормативные правовые акты, касающиеся социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные