"Комментарий к Федеральному закону от 17 июля 2009 г. n 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (постатейный) (Едлин В.А.)

законом:
а) злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ);
б) превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ);
в) получение взятки (ст. 290 УК РФ);
г) дача взятки (ст. 291 УК РФ);
д) злоупотребление полномочиями (ст. 201 УК РФ);
е) злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами (ст. 202 УК РФ);
ж) коммерческий подкуп (ст. 204 УК РФ).
При этом хотелось бы отметить, что большинство преступлений, указанных в главе 30 УК РФ "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления", а также некоторые преступления, указанные в прочих главах УК РФ, своими корнями упираются именно в коррупцию. Именно корысть чиновников, размытость полномочий должностных лиц, прочие коррупциогенные факторы зачастую становятся способствующими совершению противоправных деяний, которые на первый взгляд прямо не связаны с коррупцией.
В свою очередь,  противодействие коррупции, согласно ст. 1 Закона о противодействии коррупции - это деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Из сказанного можно сделать вывод о том, что принятие комментируемого Закона явилось  одной из мер по противодействию коррупции. Сам же Закон стал  основой для формирования нормативной правовой базы по вопросам борьбы с проявлениями коррупции на стадии ее возможного зарождения. Иными словами, Закон об антикоррупционной экспертизе и принятые в его исполнение подзаконные акты образовали некую систему фильтрации принимаемых нормативных актов.
Отметим, что действие комментируемого Закона распространяется не только на органы власти и их должностных лиц, о которых больше всего говорилось выше, но и на организации и их должностных лиц постольку, поскольку издаваемые ими нормативные правовые акты могут создавать прецеденты для коррупционных проявлений.
Выбранное направление представляется верным, однако, несмотря на декларирование простоты и прозрачности деятельности органов власти, оно предусматривает создание различного рода инструкций и регламентов. На настоящий момент трудно сказать, как будут реализованы задачи, поставленные государством, будут ли новые регламенты проще для простого обывателя, будут ли должностные лица продолжать обманывать граждан запутанными формулировками. Кроме того, четкая постановка задач, что медаль с двумя сторонами. С одной стороны, и граждане, и должностные лица будут четко знать пределы своих полномочий. Но, с другой стороны, практика показывает, что четкие формулировки ведут к возникновению ситуаций, когда должностное лицо должно, но не может совершить какие-либо действия ввиду отсутствия четкого и прямого указания закона, регламента, инструкции. А ввиду постоянно развивающихся общественных отношений, появления новых отраслей (например, так называемое интернет-право), чиновник попросту не знает, что делать, и боится сделать хоть что-то. Время покажет, как будут реализованы планы Правительства РФ и Президента РФ в такой важной сфере, как борьба с коррупцией.
Статья 2
Комментарий к статье 2
1. Комментируемая статья устанавливает  основные принципы антикоррупционной экспертизы. В то же время необходимо сразу же отметить, что для более полного их понимания необходимо связать их с более практическими положениями Закона об антикоррупционной экспертизе, а также с иными нормативными правовыми актами, которыми детально регламентируется процесс проведения антикоррупционной экспертизы. Дело в том, что реализация описанных принципов осуществляется не только непосредственно действиями органов власти, проводящими антикоррупционную экспертизу, но и, прежде всего, посредством закрепления законодательных установлений, на основании которых и осуществляются действия органов власти в области антикоррупционной экспертизы.
Первый из установленных принципов устанавливает  обязательность проведения антикоррупционной экспертизы. Необходимость наличия такого принципа диктуется смыслом и целями Закона об антикоррупционной экспертизе. Учитывая изложенную в комментарии к ст. 1 рассматриваемого Закона политическую ситуацию, а также положения Национального плана противодействия коррупции, необходимость проведения антикоррупционной экспертизы можно рассматривать как дополнительные обязанность и полномочие, возложенные на органы государственной власти. Теперь помимо принятия нормативных правовых актов уполномоченные органы власти должны будут осуществлять их проверку не только на стадии принятия или даже формирования самой идеи нормативного правового акта (в виде проекта), но и на стадии их реализации. Иными словами, соответствующие органы власти проводят мониторинг действующего законодательства и, прежде всего, изданных этими органами власти нормативных правовых актов в целях выявления коррупциогенных факторов в целях их последующего устранения.
Данная обязанность органов власти не является в действительности чем-либо обременительным, но представляет собой здравое решение для государства, которое стремится к по-настоящему демократическому государству, основным приоритетом которого является забота о своих гражданах (социальная направленность) и поддержание законности. Сказанное актуально, прежде всего, при общении граждан с органами власти, при применении должностными лицами правовых норм.
Действующее законодательство могло предусмотреть возможность проведения антикоррупционной экспертизы "по требованию", то есть при наличии случаев применения норм права в целях, противоречащих нормам закона, в случаях злоупотребления правом. Представляется, что в таком случае бюрократический аппарат стал бы серьезной преградой для проведения антикоррупционной экспертизы в принципе. Ведь при схеме проведения экспертизы по требованию необходимо было бы согласовывать необходимость проведения антикоррупционной экспертизы. При таком варианте цели законодательства об антикоррупционной экспертизе не были бы достигнуты.
В то же время законодатель обошел стороной необходимость согласовывать само проведение антикоррупционной экспертизы и возвел требование о ее проведении в обязанность. Да, естественно, и в таком случае бюрократический аппарат будет проявлять себя не всегда положительно, однако экспертиза должна будет проводиться всегда и при любых обстоятельствах. К сожалению, установление описанной обязанности, если брать в расчет многолетнюю практику взаимодействия с органами власти, тоже сопряжено с наличием возможностей нарушить закон лицами, проводящими экспертизу. Однако наметившиеся в последнее время тенденции позволяют сказать, что человеческий фактор, хотя и будет играть свою роль, но будет в большей мере лишен возможности оказать сильное влияние на проведение антикоррупционной экспертизы. В остальном необходимо надеяться на добросовестность чиновника.
2. Следующий принцип, на основе которого строится антикоррупционная экспертиза, заключается в том, что при осуществлении экспертизы анализируемый нормативный правовой акт должен  оцениваться в совокупности с другими нормативными правовыми актами. Данный принцип в большей мере касается именно практической составляющей антикоррупционной экспертизы и фактически устанавливает требование к содержанию соответствующего регламента, согласно которому будет проводиться экспертиза.
Требование об оценке нормативных правовых актов в совокупности с другими нормативными правовыми актами является актуальным и аксиоматичным. Дело в том, что действующее законодательство содержит большое количество отсылочных норм, а правовые отношения в одной сфере непременно будут так или иначе затрагивать и иные сферы общественных отношений. При таких обстоятельствах только комплексная проверка нормативных правовых актов может позволить добиться реализации целей Закона об антикоррупционной экспертизе.
Несмотря на то что данный принцип актуален для всех лиц, осуществляющих антикоррупционную экспертизу, представляется, что наиболее очевидно он касается органов прокуратуры. Прежде всего, сказанное следует из сформулированных задач прокуратуры как системы органов. Так, согласно ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре РФ" (далее - Закон о прокуратуре)  прокуратура представляет собой единую централизованную систему органов, осуществляющих от имени России надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.
Таким образом, прокуратура в силу своего статуса обязана осуществлять надзор за соблюдением законодательства не только в определенной сфере. В подтверждение сказанного отметим, что согласно ч. 2 ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу по таким отраслям законодательства, как таможенное, лесное, налоговое, бюджетное, земельное и проч. Осуществление полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, что является одной из основных задач прокуратуры, требует всестороннего анализа положений различных нормативных правовых актов. При таких условиях реализуется принцип оценки нормативных правовых актов в совокупности с иными нормативными правовыми актами.
Из названного принципа вытекает также и особый статус прокуратуры, которая осуществляет антикоррупционную экспертизу независимо от органов власти, принявших нормативный правовой акт либо подготовивших его проект.
В нормативных правовых актах, касающихся порядка проведения антикоррупционной экспертизы, принятых органами власти в пределах предмета их ведения, как правило, отсутствует указание на данный принцип. Более того, согласно, например, п. 2 Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федерального космического агентства (утв. Приказом Федерального космического агентства от 20 апреля 2010 г. N 65) (далее - Порядок экспертизы Роскосмоса), экспертиза проводится именно в отношении нормативных правовых актов (и проектов) Роскосмоса. Речь идет о нормативных правовых актах, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, в том числе в отношении актов (или проектов), содержащие сведения, составляющих государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Как видим, нормативный акт прямо не указывает на необходимость проведения проверки и оценки во взаимосвязи с положениями иных нормативных правовых актов, однако подобные порядки, установленные органами власти, указывают на необходимость применения Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее - Правила проведения экспертизы) и Методики проведения экспертизы (утв. Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96). В свою очередь, указанные нормативные правовые акты по своей сути ставят "во главу угла" именно Закон об антикоррупционной экспертизе, поэтому соблюдение описываемого принципа обязательно.
Отсутствие обозначенного принципа об оценке нормативных правовых актов во взаимосвязи с другими не исключает обязанность иных органов власти кроме органов прокуратуры проводить оценку принимаемых нормативных правовых актов (или их проектов) в совокупности с другими, поскольку независимо от того, указан рассматриваемый принцип в нормативном правовом акте или нет, соблюдение его является обязательным для всех.
При этом законодатель посредством наделения прокуратуры описанными выше полномочиями устанавливает очередную гарантию того, что положения акта будут исследованы и оценены всесторонне, а коррупциогенные факторы будут выявлены и устранены.
3. Согласно следующему принципу, логически вытекающему из только что описанного,  результаты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) должны соответствовать критериям:
- обоснованности;
- объективности;
- проверяемости.
Законодатель не раскрывает смысл данных понятий в контексте рассматриваемого Закона, что тем не менее позволяет нам самостоятельно сделать выводы относительно их содержания.
 Обоснованность результатов экспертизы означает, что итоги экспертизы, выраженные в той или иной форме, должны быть надлежащим образом мотивированы. Каждый случай выявления коррупциогенного фактора, а также случаи отказа в признании выявленного фактора коррупциогенным должны быть подтверждены фактическими обстоятельствами, выводы должны быть четко и ясно сформулированы. Причем такая формулировка должна исключать двоякое толкование, но быть исчерпывающей. Результаты анализа положений нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта) не могут быть голословными, но должны подтверждаться совокупностью действительных данных и, что было бы правильно и соответствовало бы духу Закона об антикоррупционной экспертизе, практическими примерами работы анализируемой нормы, правоприменительной практикой.
 Объективность результатов антикоррупционной экспертизы может быть достигнута посредством всестороннего анализа нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта) при условии оценки его в совокупности с другими нормативными правовыми актами. При этом, исходя из смысла Закона об антикоррупционной экспертизе, при экспертизе нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта) должна анализироваться практика его применения, а также практика применения сопряженных с ним нормативных правовых актов.
Именно анализ теоретических вопросов, совмещенных с практической их реализацией, тем более при совокупном и одновременном анализе иных норм права, позволит наилучшим образом реализовать цели и задачи антикоррупционной экспертизы.
Критерий  проверяемости зиждется прежде всего на формальном закреплении не только результатов проведенной антикоррупционной экспертизы, но и источников формирования таких результатов. Сказанное следует из необходимости проверки не только вывода экспертизы, но и всей последовательности действий эксперта при анализе нормативных правовых актов.
Кроме того, данный принцип находит свое отражение в требовании Закона об антикоррупционной экспертизе о многоступенчатости проверок, открытости текстов проверенных нормативных правовых актов, возможности организовать независимую антикоррупционную экспертизу. Широкие полномочия органов прокуратуры также можно