"Комментарий к Федеральному закону от 17 июля 2009 г. n 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (постатейный) (Едлин В.А.)

рассматривать как один из способов реализации принципа проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
Соблюдение указанных принципов обеспечивается не только работой квалифицированных специалистов при проведении антикоррупционной экспертизы (о чем мы поговорим при анализе следующего принципа), но и актуальной, логически выверенной и законной методикой проведения экспертизы. Мы уже упоминали о Правилах и Методике проведения экспертизы, которые содержат основополагающие требования к экспертизе. Обоснованность и объективность результатов экспертизы может быть достигнута реализацией установленного подхода и соблюдением порядка проведения экспертизы.
При этом отметим, что согласно п. 2 Методики проведения экспертизы для обеспечения обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы необходимо проводить экспертизу  каждой нормы нормативного правового акта или положения проекта нормативного правового акта. В отношении ранее рассмотренных принципов об оценке нормативного правового акта в совокупности с другими актами можно сказать, что законодатель требует реализации очень тщательного подхода, что тем не менее является обоснованным.
Здесь следует вспомнить нормативные правовые акты, издаваемые на местном уровне. К сожалению, местечковые законы подчас настолько противоречат требованиям федерального законодательства, что говорить о какой бы то ни было квалификации лиц, их издающих, не приходится. В результате анализа ряда актов местного самоуправления можно прийти к выводу если не об отсутствии анализа федерального, регионального законодательства перед формированием проекта нормативного правового акта местной власти, то о неправильной реализации данных нормативных правовых актов.
4. Следующий принцип прямо вытекает из только что описанных принципов. Так, проведение антикоррупционной экспертизы, результаты которой будут отвечать критериям обоснованности, объективности и проверяемости, невозможно без наличия у экспертов, проводящих антикоррупционную экспертизу,  должной квалификации.
Затрагивая вопрос квалификации, отметим, что можно выделить общие и специальные требования. К общим требованиям можно отнести такие, которые являются условием поступления на службу в соответствующие органы, а к специальным - те, которые необходимы для проведения собственно антикоррупционной экспертизы.
Обязательным требованием является высшее юридическое образование. Поскольку органы прокуратуры являются одними из наиболее универсальных субъектов при проведении антикоррупционной экспертизы, коснемся требований к лицам, назначаемым на должности прокуроров.
Согласно ст. 40.1 Закона о прокуратуре прокурорами могут быть граждане РФ, имеющие высшее юридическое образование, полученное в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию, и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности.
Лицо не может быть принято на службу в органы прокуратуры и учреждения прокуратуры и находиться на указанной службе, если оно:
- имеет гражданство иностранного государства;
- признано решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным;
- лишено решением суда права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока;
- имело или имеет судимость и т.д. (подробнее см. ст. 40.1 Закона о прокуратуре).
На указанных субъектов распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Законом о противодействии коррупции, ст. ст. 17, 18 и 20 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе РФ" для государственных служащих.
Также среди особенностей правового статуса прокуроров, следует отметить наличие присяги прокурора, субординационной системы взаимодействия субъектов органов прокуратуры, а также аттестации прокурорских работников. Последняя проводится для определения соответствия работников прокуратуры занимаемой должности и в целях повышения квалификации прокурорских работников, укрепления служебной дисциплины.
Кроме того, следует сказать и о действующей системе непрерывного обучения и повышения квалификации работников прокуратуры. Согласно ст. 43.4 Закона о прокуратуре она включает в себя индивидуальную и групповую учебу по специальным планам, стажировку в вышестоящих органах прокуратуры, научных и образовательных учреждениях прокуратуры, обучение в региональных учебных центрах и институтах повышения квалификации. Следует обратить внимание на то, что повышение квалификации является не правом, а служебной обязанностью прокуроров. Надлежащее исполнение данной обязанности влечет за собой определенные последствия - отношение к учебе и рост профессионализма учитываются при решении вопросов о соответствии прокурора занимаемой должности, его поощрении и продвижении по службе.
Что касается требований к должностным лицам иных органов власти, принимающих участие в антикоррупционной экспертизе, то, как указывалось выше, наличие высшего юридического образования является обязательным условием. Экспертизой занимаются, как правило, юридические отделы органов власти. Так, например, согласно п. 4 Порядка экспертизы Роскосмоса антикоррупционная экспертиза проводится Юридической службой Роскосмоса. Именно специалисты в области юриспруденции, обладающие знанием специфики работы того или иного органа власти в соответствии с его компетенцией, могут наилучшим образом оценить свой нормативный правовой акт (проект нормативного правового акта) на предмет наличия или отсутствия коррупциогенных признаков.
Рассматривая вопрос надлежащей квалификации лиц, осуществляющих антикоррупционную экспертизу, нельзя обойти тему независимой экспертизы. Статья 5 Закона об антикоррупционной экспертизе предусматривает возможность проведения такой экспертизы. Подробно этот вопрос мы рассмотрим при анализе ст. 5 Закона об антикоррупционной экспертизе, однако сейчас отметим, что независимая антикоррупционная экспертиза проводится юридическими и физическими лицами, аккредитованными Минюстом России в качестве независимых экспертов. Представляется, что в рамках аккредитации требование о наличии высшего юридического образования будет также обязательным.
5. Последним принципом организации антикоррупционной экспертизы является  взаимное сотрудничество власти с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы. Данный принцип реализуется, в частности, в следующем.
Как уже указывалось выше, законодатель предоставил возможность осуществлять независимую экспертизу юридическим и физическим лицам, имеющим соответствующую аккредитацию независимых экспертов. Мнение таких экспертов учитывается при вынесении итогового решения по анализу нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта). В любом случае заключение независимой экспертизы подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом власти. Указанные субъекты проведения антикоррупционной экспертизы могут обратиться в органы прокуратуры для проведения антикоррупционной экспертизы.
Кроме того, п. 5 Правил проведения экспертизы установлены требования об обязательном размещении в открытом доступе на интернет-сайте соответствующего органа власти проекта нормативного правового акта. О порядке организации независимой экспертизы мы поговорим позднее, однако отметим, что в течение определенного времени после вывешивания на соответствующем сайте текста нормативного правового акта институты гражданского общества могут инициировать проведение антикоррупционной экспертизы и представлять в соответствующий орган власти свои заключения.
Предоставление указанных возможностей является одним из основных способов организации сотрудничества между властью и институтами гражданского общества. Необходимость реализации данного принципа обусловлена требованием о прозрачности процесса принятия нормативных правовых актов, процесса подготовки нормативного правового акта.
Представляется правильным регламентировать отдельные способы взаимодействия институтов гражданского общества с властью уже в процессе реализации положений нормативных правовых актов. Так, в настоящее время в актах органов власти, посвященных порядку проведения антикоррупционной экспертизы, рассмотрены в большей мере случаи внутреннего мониторинга, выявления коррупциогенных факторов, организации экспертизы юридическими службами и принятия мер соответствующими должностными лицами. В то же время пока что недостаточным образом урегулированы порядок принятия заключений и меры реагирования на такие заключения, принятые от независимых экспертов в случае независимого мониторинга по уже "работающему" нормативному правовому акту.
Статья 3
Комментарий к статье 3
1. Комментируемая статья рассматривает вопросы  субъектного состава лиц, осуществляющих антикоррупционную экспертизу, а также  предметы их ведения в данном вопросе.
Итак, прежде всего, органом, осуществляющим антикоррупционную экспертизу, является  прокуратура РФ. Данное полномочие и обязанность органов прокуратуры закреплены в ст. 9.1 Закона о прокуратуре. Так, прокурор в ходе осуществления своих полномочий в установленном Генеральной прокуратурой РФ порядке и согласно Методике проведения экспертизы проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов:
- федеральных органов исполнительной власти;
- органов государственной власти субъектов РФ;
- иных государственных органов и организаций;
- органов местного самоуправления;
- должностных лиц.
Порядок проведения антикоррупционной экспертизы органами прокуратуры утвержден Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 28 декабря 2009 г. N 400 "Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов" (далее - Приказ об организации проведения антикоррупционной экспертизы N 400).
Согласно данному документу органы прокуратуры должны принимать участие в процессе нормотворчества на уровне субъектов РФ и местного самоуправления - в силу п. 1.3 указанного Приказа органы прокуратуры инициируют внесение изменений в законодательные акты субъектов РФ и органов местного самоуправления в целях установления процедуры представления в органы прокуратуры для соответствующей проверки принятых нормативных правовых актов.
Кроме того, руководителям органов прокуратуры поручено лично принимать участие в заседаниях законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта РФ или представительных органов местного самоуправления при рассмотрении соответствующих требований об изменении нормативных правовых актов (о них речь пойдет в комментарии к ст. 4 Закона об антикоррупционной экспертизе).
При проведении антикоррупционной экспертизы органы прокуратуры взаимодействуют и с независимыми экспертами, экспертными учреждениями, привлекают деятелей науки для получения наиболее объективных результатов исследования положений нормативных правовых актов на предмет наличия или отсутствия коррупциогенных факторов.
Развитие информационных технологий не могло обойти стороной и органы прокуратуры. Ведь именно посредством сети Интернет в большой мере обеспечивается прозрачность в деятельности органов власти. При этом Генеральная прокуратура РФ настаивает на обеспечении гласности в деятельности органов прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы, в том числе с использованием сети Интернет. При этом планируется организовать информационный обмен с общественными организациями и объединениями. Здесь, однако, умалчивается о таком обмене с гражданами, которые могут выступать в том числе и как независимые эксперты нормативных правовых актов. При этом представляется, что неуказание такой возможности в рассматриваемом Приказе Генеральной прокуратуры РФ не повлияет на взаимодействие органов прокуратуры с гражданами, поскольку обязанность такого взаимодействия будет обеспечиваться положениями Закона об антикоррупционной экспертизе, Правилами и Методикой проведения экспертизы.
При проведении антикоррупционной экспертизы органы прокуратуры руководствуются Правилами и Методикой проведения экспертизы. Кроме того, прокуратура должна применять методику, разработанную Генеральной прокуратурой РФ и одобренную Научно-консультативным советом при Генеральной прокуратуре РФ. На настоящий момент сведения о такой методике отсутствуют, однако внутренние методики проведения экспертизы, установленные органами власти, на наш взгляд, должны ориентироваться на данную методику, утвержденную Генеральной прокуратурой РФ.
Антикоррупционная экспертиза проводится органами прокуратуры в отношении нормативных правовых актов, принятых поднадзорными им федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, иными государственными органами и организациями, органами местного самоуправления и их должностными лицами по вопросам, предусмотренным в ч. 2 ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе.
Отметим, что согласно установлению Генеральной прокуратуры РФ в соответствующих органах прокуратуры подлежат изучению:
- акты федеральных органов и их должностных лиц - в течение двух месяцев со дня принятия;
- акты органов государственной власти субъектов РФ, территориальных федеральных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц - в течение одного месяца со дня принятия.
При этом, если есть соответствующие основания, в том числе по результатам анализа практики правоприменения нормативного правового акта, прокурор вправе вернуться к проведению антикоррупционной экспертизы акта или его части.
Что касается порядка и методики экспертизы, то прокуратура, как и иные органы власти, подчиняется утвержденным Правилам и Методике проведения экспертизы, о которых говорилось ранее. При этом должны соблюдаться принципы проведения экспертизы, о которых говорилось в комментарии к ст. 2 Закона об антикоррупционной экспертизе. Методика включает в себя правило о том, что антикоррупционная экспертиза должна проводиться в отношении каждой нормы нормативного правового акта или положения проекта нормативного правового акта. Кроме того, в Методике перечислены коррупциогенные факторы, о которых мы говорили при комментировании ст. 1 Закона об антикоррупционной экспертизе.
Обязательным является размещение соответствующих проектов нормативных правовых актов в открытом доступе на официальных сайтах в сети Интернет, обязательным является формальное закрепление результатов проведенной экспертизы. Для прокуратуры таким формальным документом, которым завершается экспертиза, является требование об изменении нормативного правового акта. При этом остается непонятным, как будет оформляться отсутствие коррупциогенных факторов по результатам экспертизы, проведенной