"постатейный комментарий к федеральному закону "о трудовых пенсиях в российской федерации" (азарова е.г., кондратьева з.а.)

Подготовлен для системы
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О ТРУДОВЫХ ПЕНСИЯХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(в ред. Федеральных законов от 25.07.2002 N 116-ФЗ,
от 31.12.2002 N 198-ФЗ)
Комментарий к преамбуле
Закон о трудовых пенсиях вступил в силу одновременно с другим пенсионным законом - Законом о государственном пенсионном обеспечении - с 1 января 2002 г. Соответственно с этой даты утратил силу Закон о пенсиях 1990 г. (см. п. п. 1 и 2 ст. 31 комментируемого Закона). Принятие новых пенсионных законов делает необходимым сравнительный анализ прежних и действующих норм, чтобы лучше уяснить и правильно применить последние. Существенные различия начинаются с положений, содержащихся в преамбулах.
Согласно преамбуле Закона о пенсиях 1990 г. им была установлена единая система государственных пенсий в Российской Федерации. Он должен был обеспечить стабильность достигнутого уровня пенсионного обеспечения и его повышение по мере роста благосостояния трудящихся. Основным критерием дифференциации условий и норм пенсионного обеспечения признавался труд и его результаты. Зависимость права на пенсию от труда и его результатов проявлялась в том, что для ее назначения требовался продолжительный общий трудовой стаж. Особые условия труда, длительная профессиональная деятельность в определенных отраслях экономики, работа в суровых климатических условиях давали основания для досрочного пенсионного обеспечения. Результаты труда выражались в уровне его оплаты, влияющем на размеры пенсий. Закон о пенсиях 1990 г. делил государственные пенсии на трудовые и социальные. Первые предусматривались не только для лиц, подлежавших государственному социальному страхованию, но и для занимавшихся иной общественно полезной деятельностью, в том числе военнослужащих.
В преамбуле комментируемого Закона его цели и задачи не называются. В то же время законодатель определяет его место в системе иных законов, предусматривая, что Закон устанавливает основания возникновения и порядок реализации права граждан Российской Федерации на трудовые пенсии в соответствии с Конституцией РФ и Законом об обязательном пенсионном страховании.
2. Ссылаясь в преамбуле на Конституцию РФ, в соответствии с которой устанавливаются в комментируемом Законе основания возникновения права граждан на трудовые пенсии, законодатель тем самым признает необходимость отражения в нем конституционных требований. По Конституции Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. К таким условиям, в частности, отнесено установление государственных пенсий и иных гарантий социальной защиты (см. ч. ч. 1 и 2 ст. 7). Как предусмотрено ч. 1 ст. 39 Конституции РФ, каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
Соответствие Закона о трудовых пенсиях Конституции РФ не может, на наш взгляд, ограничиться лишь указанием на основания возникновения права на пенсию. Закон призван конкретизировать применительно к трудовым пенсиям конституционные гарантии социального обеспечения и социальной защиты, включая уровень пенсионного обеспечения. Гарантируя социальное обеспечение по возрасту и в других предусмотренных Конституцией РФ случаях, государство тем самым принимает на себя ответственность за удовлетворение необходимых жизненных потребностей каждого человека, нуждающегося в социальной защите.
Конституция РФ предусматривает и то, что государственные пенсии устанавливаются законом (ч. 2 ст. 39). В этой связи ссылка в преамбуле комментируемого Закона на Конституцию РФ означает, в частности, что трудовые пенсии - это пенсии государственные. Поэтому, на наш взгляд, не согласуется с конституционным положением наименование рассматриваемых пенсий лишь как трудовых, а также принятие взамен Закона о пенсиях 1990 г. двух законов, из которых только один говорит о государственном пенсионном обеспечении.
3. Как уже отмечалось, в преамбуле комментируемого Закона есть ссылка также на Закон об обязательном пенсионном страховании. Последним Закон о трудовых пенсиях отнесен к законодательству об обязательном пенсионном страховании, т.е. признается страховым. Пенсионное страхование определяется как система создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию гражданам заработка (иных выплат, вознаграждений в пользу застрахованного лица), который они получали до установления пенсии (обязательного страхового обеспечения) (см. ст. 3 Закона об обязательном пенсионном страховании). Данный Закон устанавливает, что обязательное пенсионное страхование осуществляется страховщиком, а именно Пенсионным фондом РФ (далее - ПФР), который является государственным учреждением. ПФР и его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования. Государство несет субсидиарную ответственность по обязательствам ПФР перед застрахованными лицами (см. ст. 5 Закона).
Законодатель предусматривает также, что страховщиками по обязательному пенсионному страхованию могут быть и негосударственные пенсионные фонды (НПФ) в случаях и в порядке, предусмотренных Федеральным законом. Порядок формирования в этих фондах средств пенсионных накоплений и их инвестирования, порядок передачи в НПФ пенсионных накоплений из ПФР и уплаты страховых взносов в НПФ, а также пределы осуществления НПФ полномочий страховщика устанавливаются Федеральным законом (см. ч. 5 ст. 5). Эти вопросы решены в новой редакции Закона о негосударственных пенсионных фондах (см. о нем в п. 9 комментария к ст. 2).
С учетом положения Закона об обязательном пенсионном страховании отныне трудовыми именуются лишь те пенсии, которые назначаются лицам, подлежащим обязательному пенсионному страхованию, при условии, что за них реально уплачивались пенсионные страховые взносы. Поэтому часть прежних трудовых пенсий теперь таковыми не считается. Так, пенсии инвалидам из числа военнослужащих, проходивших военную службу по призыву, а также их семьям - при потере кормильца - ныне являются, как и социальные пенсии, предметом другого пенсионного закона - Закона о государственном пенсионном обеспечении.
Основаниями возникновения права на трудовую пенсию служат обязательное пенсионное страхование данного лица и наличие установленных законом условий, необходимых для приобретения права на конкретный вид трудовой пенсии - по старости, инвалидности или по случаю потери кормильца. Законом о трудовых пенсиях установлен также порядок реализации имеющегося права - обращения за назначением пенсии и подтверждения его необходимыми доказательствами. Закон предусматривает, кроме того, продолжение выплаты трудовых пенсий, установленных до 1 января 2002 г. по нормам ранее действовавшего законодательства, а также их перерасчет и индексацию по новым правилам.
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Комментарий к главе I
Глава I Закона о трудовых пенсиях содержит общие положения - определяет законодательство, которым регулируется обеспечение трудовыми пенсиями, дает определение понятиям, применяемым в данном Законе, называет круг лиц, без принадлежности к которому не возникает права на трудовую пенсию, предоставляет право выбора одной из нескольких полагающихся пенсий, перечисляет виды и структуру трудовых пенсий и источники их финансирования. Общая часть этого Закона существенно (и по структуре, и по содержанию) отличается от Общей части Закона о пенсиях 1990 г., о чем говорится при комментировании отдельных его статей.
В Общей части называются (в той или иной связи) несколько федеральных законов, включая и те, без обращения к которым нельзя решить некоторые вопросы обеспечения трудовыми пенсиями. Эти же законы упоминаются и в следующих главах Закона. Так, п. 4 ст. 1 Закона является отсылочной нормой. В нем называются еще два пенсионных закона, действующих наряду с комментируемым, которые регулируют порядок установления и выплаты пенсий за счет средств федерального бюджета, - Закон о государственном пенсионном обеспечении и Закон о пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу. Кроме того, при определении права на трудовую пенсию учитываются нормы Закона об обязательном пенсионном страховании (см. преамбулу, ст. 3, п. 1 ст. 6, п. 2 ст. 10) и Закона об индивидуальном учете (см. ст. 2, п. п. 1 - 3 ст. 13 комментируемого Закона).
Статья 1. Законодательство Российской Федерации о трудовых пенсиях
Комментарий к статье 1
1. Как предусмотрено пунктом 1 ст. 1, трудовые пенсии могут устанавливаться и выплачиваться только в соответствии с правилами этого Закона. Изменение условий и норм назначения трудовых пенсий, перерасчета их размеров, перевода с одного вида пенсии на другой, а также порядка их выплаты допускается не иначе как путем внесения корректив в данный Закон. Однако это правило не носит абсолютного характера, поскольку в самом Законе решаются не все вопросы, необходимые для обеспечения трудовыми пенсиями. В одних случаях делается отсылка к иным федеральным законам, в других решение тех или иных вопросов делегируется Правительству РФ.
Кроме того, Правительству РФ поручено определить порядок решения существенных вопросов пенсионного обеспечения. Очевидно, что во всех этих случаях изменение условий и норм установления и выплаты пенсий может зависеть и от того, как будут решаться такие вопросы в названных нормативных правовых актах.
Следует отметить, что аналогичное требование - о том, что любые условия и нормы пенсионного обеспечения должны изменяться не иначе как путем изменений, вносимых в пенсионный закон, - предусматривалось и ст. 1 Закона о пенсиях 1990 г. Однако это правило не выдерживалось самим законодателем, принимавшим пенсионные нормы и в иных федеральных законах без их дублирования в указанном Законе.
Такая ситуация возможна и в настоящее время. Приведем конкретный пример. Комментируемым Законом не предусмотрена возможность включения в трудовой стаж периода пребывания в отпуске по уходу за ребенком до достижения им 3-летнего возраста (см. ст. 30 Закона). Между тем, согласно ст. 256 Трудового кодекса, такой отпуск засчитывается в общий и непрерывный трудовой стаж, а также в стаж работы по специальности (кроме назначения пенсии на льготных условиях). Однако в пенсионном Законе эта норма не воспроизведена. Поскольку Трудовой кодекс вступил в силу с 1 февраля 2002 г. и применяется к правоотношениям, возникающим после этой даты, при пенсионном обеспечении с 1 февраля 2002 г. должно применяться и правило его ст. 256.
Очевидно, что подобные коллизии будут возникать и впредь. Игнорирование правоприменительными органами норм, влияющих на пенсионное обеспечение, на том основании, что они не включены в пенсионный закон, на наш взгляд, недопустимо, поскольку это свидетельствует о несоблюдении исполнительной ветвью власти воли законодателя, т.е. о нарушении закона.
Ни Конституция РФ, ни комментируемая норма не устанавливают приоритета одних федеральных законов перед другими. Все они (кроме конституционных законов) обладают равной юридической силой. Рассматриваемое же правило лишь указывает на то, как законодатель должен изменять условия и нормы пенсионного обеспечения, чтобы не порождать правовой неразберихи, противоречивости положений различных законов, трудностей в их практической реализации. В этом смысле требование п. 1 ст. 1 Закона следует рассматривать как обращенное только к законодателю (и к субъектам законодательной инициативы), а не к правоприменительным органам. Правоприменительные же органы не могут игнорировать пенсионные нормы иных законов, пусть даже не соответствующие положениям Закона комментируемого.
Представляется, что, если в двух (или более) федеральных законах, имеющих, как отмечалось, равную юридическую силу, содержатся правовые нормы, по-разному решающие один и тот же вопрос, у правоприменительных органов есть только один выход. Они должны учитывать, что, принимая последнюю по времени норму, законодатель пересмотрел свое прежнее решение, а соответственно и применяться должна эта последняя норма, безотносительно к тому, в каком законе она содержится.
См. также п. 2 ст. 31 Закона и комментарий к нему.
2. Согласно пункту 2 ст. 1 в тех случаях, когда международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные комментируемым Законом, применяются правила этого договора. Российской Федерацией заключены как двусторонние, так и многосторонние международные договоры о пенсионном обеспечении. Кроме того, Россия как правопреемник СССР руководствуется международными договорами, заключенными Союзом ССР с некоторыми бывшими социалистическими странами, а именно:
Соглашением между СССР и Чехословацкой Республикой о социальном обеспечении от 2 декабря 1959 г. Им руководствуются также Чехия и Словакия как правопреемники Чехословакии (ратифицировано Указом Президиума Верховного Совета СССР от 27 февраля 1960 г.; вступило в силу с 1 июля 1960 г. // Ведомости СССР. 1960. N 9. Ст. 60; N 26. Ст. 236);
Соглашением между СССР и Народной Республикой Болгарией о социальном обеспечении от 11 декабря 1959 г. (ратифицировано Указом Президиума Верховного Совета СССР от 27 февраля 1960 г.; вступило в силу с 1 мая 1960 г. // Ведомости СССР. 1960. N 9. Ст. 59; N 15. Ст. 106);
Соглашением между СССР и Румынской Народной Республикой о сотрудничестве в области социального обеспечения от 24 декабря 1960 г. (ратифицировано Указом Президиума Верховного Совета СССР 10 мая 1961 г.; вступило в силу с 1 августа 1961 г. // Ведомости СССР. 1961. N 20. Ст. 214; N 32. Ст. 333);
Соглашением между СССР и Венгерской Народной Республикой о сотрудничестве в области социального обеспечения от 20 декабря 1962 г. (ратифицировано Указом Президиума Верховного Совета СССР 31 мая 1963 г ; вступило в силу с 1 июля 1963 г. // Ведомости СССР. 1963. N 23. Ст. 253; N 25. Ст. 281);
Соглашением между СССР и Монгольской Народной Республикой о сотрудничестве в области социального обеспечения от 6 апреля 1981 г. (ратифицировано Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 декабря 1981 г.; вступило в силу с 1 января 1982 г. // Ведомости СССР. 1981. N 49. Ст. 1283; 1982. N 10. Ст. 158).
Названные соглашения однотипны. Имеющиеся между ними различия не носят принципиального характера. Одинакова и практика их применения. Соглашениями предусмотрено, что назначение и выплата пенсии производятся в соответствии с законодательством страны проживания и за счет ее средств.
Соглашения регулируют пенсионное обеспечение только граждан государств договаривающихся сторон (России и Болгарии, России и Румынии и т.д.) и лишь при их выезде на постоянное жительство на территорию государства - участника данного Соглашения. Следовательно, на лиц без гражданства и граждан государств, не являющихся участниками