"комментарий к федеральному закону "о государственном земельном кадастре" (постатейный)" (4-е издание, переработанное и дополненное) (под ред. е.а. галиновской) ("юстицинформ", 2007)

состава правонарушения. Это означает, что в действиях нарушителя необходимо установить четыре признака (элемента) правонарушения:
1) противоправное действие (бездействие) лица или организации, привлекаемых к юридической ответственности, т.е. нарушение определенной статьи, нормы закона или иного правового акта;
2) вредный результат этого действия или бездействия, выразившийся в неблагоприятных последствиях: искажение сведений земельного кадастра, порча земель, скрываемая виновным, другие отрицательные явления, нарушающие порядок ведения земельного кадастра;
3) наличие причинной связи между действиями и наступившим вредом (объективный элемент состава);
4) вина нарушителя конкретных правовых норм (субъективный элемент состава).
При отсутствии какого-либо из перечисленных элементов названного состава не может быть оснований для применения юридической ответственности. Так, если порча земель, сколь бы значительной она ни была, произошла вследствие стихийных явлений (наводнение, прорыв дамбы накопителя отходов из-за ливневых дождей, если нет чьей-либо вины, землетрясение, сель, обрушение горных пород и т.п.), то невозможно ставить вопрос о чьей-либо юридической ответственности. Но происшедшие изменения в состоянии земель должны получить надлежащее отражение в документах земельного и других кадастров. Здесь нет ни чьей-то вины, ни субъекта ответственности. При возникновении имущественных конфликтов спор разрешается в судебном порядке.
Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 5 ноября 1998 г. N 14 "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения" <*> обратил внимание судов на то, что при рассмотрении дел, связанных с нарушениями экологического законодательства, особое значение приобретает установление причинной связи между совершенными деяниями и наступившими вредными последствиями или возникновением угрозы причинения существенного вреда окружающей среде и здоровью людей. Необходимо также выяснять, не вызваны ли вредные последствия иными факторами, в том числе естественно-природными, и не наступили ли они вне зависимости от установленного нарушения, а равно и то, не совершены ли противоправные деяния в состоянии крайней необходимости (п. 2 Постановления). Хотя эти положения Верховного Суда не называют последствий экологических правонарушений для государственного земельного кадастра, но они, безусловно, могут быть, поскольку всегда, если на них не прореагировать, такие правонарушения приводят к серьезным (возможно массовым) искажениям учетных данных кадастра.
--------------------------------
<*> Российская газета. 1998. 24 ноября.
Российское законодательство предусматривает несколько видов (форм) юридической ответственности, которые действуют и в рассматриваемой области законодательства. Это дисциплинарная, административная, уголовная, гражданско-правовая (имущественная) ответственность.
Необходимо четко различать эти виды (формы) ответственности, так как каждый из них наступает путем применения норм различных отраслей законодательства, соответственно трудового, административного, уголовного, гражданского.
Уголовная ответственность возможна только за уголовно наказуемые действия или бездействие, которые признаются таковыми в Уголовном кодексе РФ. Субъекты Российской Федерации не вправе устанавливать уголовные наказания, так как эти вопросы отнесены подп. "о" ст. 71 Конституции РФ к исключительному ведению Российской Федерации. Следовательно, к уголовной ответственности лицо может быть привлечено лишь в том случае, если за нарушения комментируемого Закона и иного законодательства предусмотрена такая ответственность в Уголовном кодексе Российской Федерации.
Кодекс содержит ряд статей, которые имеют прямое отношение к земельным правонарушениям.
По статье 170 регистрация заведомо незаконных сделок с землей, искажение учетных данных государственного земельного кадастра, а равно умышленное занижение размеров платежей за землю, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности должностным лицом с использованием своего служебного положения, наказываются штрафом в размере до 80 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо обязательными работами на срок от 120 до 180 часов.
Статья 254 устанавливает ответственность за порчу земли. Отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, наказываются штрафом в размере до 2000 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 18 месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо исправительными работами на срок до двух лет.
Те же деяния, совершенные в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, наказываются ограничением свободы на срок до двух лет или лишением свободы на тот же срок.
Деяния, предусмотренные ч. 1 или ч. 2 указанной статьи, повлекшие по неосторожности смерть человека, наказываются лишением свободы на срок до пяти лет.
Под порчей земли понимается разрушение или уничтожение ее плодородного слоя. Под загрязнением земли понимается привнесение в землю не характерных для нее физических, химических, биологических веществ, соединений и организмов. Под отравлением земли понимается привнесение в землю не характерных для нее физических, химических, биологических веществ, соединений, организмов в количестве, делающем невозможным использование земли.
Уголовно-наказуемый вред, причиняемый почве, часто происходит одновременно с другими наказуемыми в уголовном порядке действиями. В Уголовном кодексе они называются экологическими преступлениями (гл. 26). Органы Роснедвижимости, осуществляя свои функции государственного контроля за правильным использованием и охраной земель, не могут проходить мимо этих фактов и не принимать соответствующих мер (не направлять материалы прокурору для возбуждения уголовного дела).
Статьей 246 УК РФ установлено, что нарушение правил охраны окружающей среды при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации промышленных, сельскохозяйственных, научных и иных объектов лицами, ответственными за соблюдение этих правил, если это повлекло существенное изменение радиоактивного фона, причинение вреда здоровью человека, массовую гибель животных либо иные тяжкие последствия, наказывается штрафом в размере до ста двадцати тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного года, либо обязательными работами на срок от ста двадцати до 240 часов, либо исправительными работами на срок от 1 года до 2 лет, либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
Объектом преступления в этих случаях является окружающая среда, в том числе земли, водные источники, флора и фауна. Суть преступления заключается в нарушении правил охраны окружающей среды при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию промышленных, сельскохозяйственных, научных и иных объектов, если это повлекло существенное изменение радиоактивного фона, причинение вреда здоровью человека, массовую гибель животных либо иные тяжкие последствия.
Преступления могут быть совершены путем действия или бездействия. Они характеризуются рядом нормативно-правовых актов, например Федеральными законами от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ (в ред. ФЗ от 22.08.2004 N 122-ФЗ) "Об особо охраняемых природных территориях" и от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения".
Под производством работ понимаются процессы проектирования, размещения, строительства, ввода в эксплуатацию объекта и иные этапы. Проектирование заключается в составлении проекта объекта, влекущего за собой определенные правовые последствия. Под размещением объектов понимается деятельность по определению их места расположения. Строительство объектов предполагает их сооружение, реконструкцию и т.п.
Ввод в эксплуатацию есть процедура сдачи объекта и его приемки, введение в действие. Эксплуатация объекта предполагает его использование по прямому назначению. Существенное изменение радиоактивного фона означает его ухудшение, превышение установленных нормативов доз облучения. Под причинением вреда здоровью понимается причинение легкого, средней тяжести или тяжкого вреда здоровью человека.
Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 5 ноября 1998 г. N 14 "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения" <*> разъяснил судам, что под иными тяжкими последствиями нарушения правил охраны окружающей среды при производстве работ (ст. 246 УК РФ) следует понимать существенное ухудшение качества окружающей среды или состояния ее объектов, устранение которого требует длительного времени и больших финансовых и материальных затрат; уничтожение отдельных объектов; деградация земель и иные негативные изменения окружающей среды, препятствующие ее сохранению и нормальному хозяйственному использованию.
--------------------------------
<*> Российская газета. 1998. 24 ноября.
Причинение вреда здоровью человека выражается в расстройстве здоровья, временной или постоянной утрате трудоспособности, причинении тяжкого, средней тяжести или легкого вреда одному или нескольким лицам.
Иными тяжкими последствиями могут быть загрязнение водоемов, повреждение береговых насаждений, гибель посевов, общее ухудшение состояния окружающей природной среды. При наступлении вредных последствий необходимо установить причинную связь между нарушением правил охраны окружающей среды при производстве работ и наступившими последствиями.
Преступление характеризуется неосторожной виной по отношению к вредным последствиям. Правила охраны окружающей среды при производстве работ могут быть нарушены и умышленно, и неосторожно.
Статья 247 УК РФ предусматривает ответственность за нарушения правил обращения экологически опасных веществ и отходов. В ней установлено, что производство запрещенных видов опасных отходов, транспортировка, хранение, захоронение, использование или иное обращение радиоактивных, бактериологических, химических веществ и отходов с нарушением установленных правил, если эти деяния создали угрозу причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде, наказываются штрафом в размере до 200 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 18 месяцев, либо ограничением свободы на срок до трех лет, либо лишением свободы на срок до двух лет.
Те же деяния, повлекшие загрязнение, отравление или заражение окружающей среды, причинение вреда здоровью человека либо массовую гибель животных, а равно совершенные в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, наказываются штрафом в размере от 100 тыс. до 300 тыс. рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет либо лишением свободы на срок до пяти лет.
Деяния, предусмотренные ч. 1 или ч. 2 указанной статьи, повлекшие по неосторожности смерть человека либо массовое заболевание людей, наказываются лишением свободы на срок от трех до восьми лет.
Согласно той же статье объектом преступления является экологическая безопасность населения, что непосредственно связано с состоянием окружающих земельных угодий.
Порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов утвержден Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1992 г. N 545 <*>. Правила использования и обращения с экологически опасными веществами и отходами определяются также рядом других нормативных правовых актов, в частности Федеральными законами от 10 января 2002 г. (в ред. ФЗ от 22.08.2004 N 122-ФЗ) "Об охране окружающей среды" и от 21 ноября 1995 г. "Об использовании атомной энергии".
--------------------------------
<*> САПП РФ. 1992. N 6. Ст. 330.
Под запрещенными видами опасных отходов понимаются, например, отходы токсичных и химических препаратов, а также отходы, непригодные для производства и потребления.
Под производством запрещенных отходов понимается создание отходов, неуничтожение их, ведущее к накоплению. Под обращением понимается транспортировка, хранение, захоронение, использование, совершение сделок, уничтожение экологически опасных веществ и отходов.
Удаление экологически опасных веществ и отходов производится путем их переработки, обезвреживания либо захоронения в специально отведенных местах. Захоронение отходов должно производиться так, чтобы различные их виды не могли породить новых видов соединений.
Под использованием радиоактивных, бактериологических, химических веществ и отходов понимается пользование ими предприятиями, учреждениями, организациями и отдельными лицами.
Под угрозой причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде понимается реальная возможность причинения вреда, опасного для жизни и здоровья, и ухудшения качества природной среды.
Пленум Верховного Суда РФ в п. 6 названного Постановления N 14 разъяснил судам, что создание угрозы причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде (ч. 1 ст. 247 УК РФ) подразумевает возникновение такой ситуации либо таких обстоятельств, которые повлекли бы предусмотренные законом вредные последствия, если бы не были прерваны вовремя принятыми мерами или иными обстоятельствами, не зависящими от воли причинителя вреда. Угроза при этом предполагает наличие конкретной опасности реального причинения вреда здоровью человека или окружающей среде.
Под загрязнением окружающей среды понимается изменение качества почвы, вод, воздуха, превышающее установленные нормативы и создающее угрозу здоровью людей, состоянию растительного и животного мира.
Под отравлением понимается насыщение природной среды ядовитыми веществами и отходами, опасными для здоровья человека и животных, ведущее к уничтожению растительного мира.
Под массовыми заболеваниями людей понимается распространение заразных болезней, превышающее уровень заболеваемости для данной местности.
Заражение окружающей природной среды - это внесение в среду обитания возбудителей болезней животных, растений и