"комментарий к водному кодексу российской федерации" (постатейный) (под ред. с.а. боголюбова) ("юстицинформ", 1997)

ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ
ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КОМИТЕТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
КОММЕНТАРИЙ
К ВОДНОМУ КОДЕКСУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Подготовлен Институтом законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве Российской Федерации
при содействии Комитета Российской Федерации
по охране окружающей среды
Руководитель авторского коллектива
и ответственный редактор
БОГОЛЮБОВ С.А.,
доктор юридических наук, профессор
Авторы
Боголюбов С.А., доктор юридических наук -
предисловие (совместно с Колбасовым О.С.),
ст. ст. 24, 25, 62 - 77, 82, 84 - 90, 92,
93, 97, 102, 104, 109, 110, 116, 117, 119,
120, 133 - 135, 139, 142, 147
Емельянова В.Г., кандидат юридических наук -
ст. ст. 94 - 96, 98, 100, 101, 103, 105,
106, 108, 111, 115, 118, 136, 137, 143,
144, 146
Жариков Ю.Г., доктор юридических наук -
ст. ст. 1 - 6, 80, 81, 112, 114
Заславская Л.А., кандидат юридических наук -
ст. ст. 17, 46 - 61, 78, 79, 83, 91, 99,
107, 113, 138, 140, 141, 145
Колбасов О.С., член - корреспондент РАН -
предисловие (совместно с Боголюбовым С.А.),
ст. ст. 7 - 11, 13 - 16, 18 - 21
Крассов О.И., доктор юридических наук -
ст. ст. 12, 22, 23, 26 - 45
Панкратов И.Ф., доктор юридических наук -
ст. ст. 129 - 132
Прокофьева Ж.В., кандидат юридических наук -
ст. ст. 121 - 128
ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ
РФ - Российская Федерация
гл. - глава
разд. - раздел
ст. ст. - статьи
п. - пункт
абз. - абзац
1. Нормативные акты
Конституция РФ - Конституция Российской Федерации
ВК (РФ) - Водный кодекс Российской Федерации
ГК (РФ) - Гражданский кодекс Российской Федерации
ЗК (РСФСР) - Земельный кодекс РСФСР
ГПК РФ - Гражданский процессуальный кодекс
Российской Федерации
УК РФ - Уголовный кодекс
Российской Федерации
2. Официальные издания
СЗ РФ - Собрание законодательства Российской
Федерации
СП (СССР, РСФСР, РФ) - Собрание постановлений Совета Министров
(Правительства)
САПП РФ - Собрание актов Президента и
Правительства Российской Федерации
БСЭ - Большая Советская энциклопедия
ПРЕДИСЛОВИЕ
Первый Водный кодекс Российской Федерации был принят 30 июня 1972 года: несомненно, он олицетворял большой прогресс российского водного права. В его содержании (114 статей, объединенных в шесть разделов) почти все было новым по тому времени. Новыми были понятие "водный объект" и юридическая категория "воды", классификация видов водопользования и разрешительный порядок предоставления права пользования конкретными водными объектами, приоритет хозяйственно - питьевого водопользования и всесторонняя охрана вод от загрязнения, засорения и истощения. Система водных правоотношений, сложившаяся на базе Водного кодекса 1972 года, вписалась в общую систему экологических правоотношений в Российской Федерации и функционировала исправно. Если она и была в чем-то слабой и колебалась, то только вместе с "линией партии". Приняв активное участие в разработке того законопроекта, мы не менее активно внедряли его положения в жизнь, опубликовали работы "Обеспечение правопорядка на воде", "Есть Водный кодекс. Дело за исполнением", "Теоретические основы права пользования водами в СССР" и другие.
Прошло 25 лет. Обстановка существенно изменилась практически во всех сферах жизни, но особенно в политике, экономике и управлении. Однако задачи рационального использования и охраны вод не только не сняты с повестки дня, но и стали еще более актуальными и сложными. Возникла необходимость приведения водного законодательства в соответствие с изменившимися условиями, а заодно и потребность в усовершенствовании некоторых положений этой отрасли законодательства. Практически это привело к необходимости издания нового Водного кодекса Российской Федерации, который и представлен здесь вместе с постатейными комментариями.
Характеристика новизны Водного кодекса Российской Федерации - задача самостоятельного научного исследования. Если не считать конъюнктурных нововведений, то следовало бы обратить особое внимание на такие новые положения, как право собственности на водные объекты, более детальное урегулирование разрешительного порядка водопользования, сочетание административных и договорных способов правового регулирования водных отношений, узаконение практики регулирования водных отношений по основным бассейнам поверхностных вод с помощью бассейновых соглашений, комплекс правил по экономическому регулированию использования, восстановления и охраны водных объектов.
В регулировании отношений собственности на воды примечательным является осторожный подход к внедрению многообразия форм и видов собственности. Как бы ни давила на нас эйфория рыночных отношений, воды остаются такой вещью, которая вряд ли в большей своей части без ущерба для страны может быть полностью обращена в частную собственность. Законодатель в данном случае проявил достаточно благоразумия и уважения к исторической традиции и преемственности в праве, записав в ст. 35, что все не находящиеся в муниципальной собственности, в собственности граждан и юридических лиц водные объекты являются государственной собственностью. Не сказано, что исключительной государственной собственностью, но в настоящее время широко распространенной другой нет.
Некоторым шагом в сторону рыночной психологии являются указания о том, что содержание права собственности на водные объекты определяется гражданским законодательством и настоящим Кодексом; к водным объектам и правам пользования ими применяются общие правила гражданского законодательства об объектах гражданских прав, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.
Разрешительный порядок водопользования применялся и прежде. Но в действующем Кодексе этот порядок представлен во всех деталях и сложностях (глава 5 ВК). Остается только один вопрос. Не перестарались ли составители Кодекса, не получилась ли сверхбюрократия в процедурах приобретения права пользования водными объектами? Эта мысль особенно давит на сознание, когда читаешь и комментируешь статьи о сочетании лицензии и договора.
Согласно ст. 46 "права пользования водными объектами приобретаются на основании лицензии на водопользование и заключенного в соответствии с ней договора пользования водным объектом", а права эти возникают с момента регистрации договора пользования водным объектом. Лицензия, которая тоже должна быть зарегистрирована, выдается специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда. Договор заключается водопользователем с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Хотя в ст. 58 записано, что после выдачи гражданину или юридическому лицу лицензии на водопользование заключение договора пользования водным объектом является обязательным, такая запись не защищает водопользователя, ибо ее несоблюдение ничего не влечет для органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Итак, новый Водный кодекс Российской Федерации вступил в действие. В юридической теории и практике существует (в виде "доброго обычая") презумпция качественного превосходства нового закона по отношению к старому. Иначе говоря, предполагается, что каждый новый закон должен быть лучше того, который он заменил. Будем надеяться, что второй Водный кодекс Российской Федерации оправдает эту презумпцию!
Настоящий Комментарий является первым комментарием к российскому Водному кодексу и к российскому водному законодательству вообще. Комментарий - постатейный и правовой: это означает, что он составлен не по разделам, главам, либо институтам водного права, а последовательно - по статьям и нормам Кодекса; несмотря на то, что Кодекс содержит немало физико - географических и иных естественно - научных понятий и определений, а также деклараций и пожеланий, Комментарий к нему носит преимущественно (а зачастую - исключительно) правовой, юридический характер, что определяется потребностями практики правоприменения, правоохраны.
Правовая направленность Комментария определяется также попытками разъяснить нормы Водного кодекса с позиций: теории - науки водного, природоресурсного, экологического и иных отраслей права; системы российского законодательства, в том числе в широком смысле - принятых в развитие водного законодательства подзаконных, нормативных, правовых актов; практики - в частности, актов индивидуального значения, правоприменения. Такое объединение часто помогает лучше понять замысел законодателя и проблемы и пути его применения.
Не все комментарии к статьям получились равноценными - как по количеству, объему написанного, так и по качеству. Не во всем тут заслуга и вина авторов: просто некоторые статьи Водного кодекса содержат больше нормативного материала, оснований для разъяснений и объяснений, для использования и толкования подзаконных актов; иные статьи содержат такого материала меньше, нуждаются в апробировании практикой, в разъяснениях со стороны законодателей, правоприменительных органов. Авторы старались также не повторяться и там где можно, во избежание дублирования отсылать читателя к уже сказанному.
В ряде случаев авторы пытались дать самостоятельное разъяснение и толкование терминов, встречающихся в Кодексе: основой этого, конечно, служат положения ст. 1 "Основные понятия" и других статей комментируемого Закона: надо отдать ему должное и здесь - в нем впервые даны нормативно - правовые характеристики тридцати понятий. Однако в Комментарии использовались и иные, не имеющие обязательного характера терминологические разработки - Терминология по природным ресурсам земли, 1975; Указатель терминов и сокращений по охране окружающей среды на русском и английском языках, 1982; 2 изд. 1986; Словарь терминов и понятий, связанных с охраной живой природы (Н.Ф. Реймерс, А.В. Яблоков), 1982; Справочник по охране природы, 1980, 1986; Природопользование. Словарь - справочник (Н.Ф. Реймерс), 1990; Советский энциклопедический словарь; ГОСТы; юридические словари и энциклопедии.
В силу того, что некоторые положения Кодекса оказались достаточно новыми, а в ряде случаев - противоречивыми и неясными, порой мало теоретически, как и практически исследованными, в Комментарии оказались и авторские разработки и рекомендации: часть из них была апробирована в законопроектной работе, при чтении лекций, в научных обсуждениях - можно надеяться, что они представят интерес для широкого читателя и принесут пользу. Излишне напоминать, что Комментарий не имеет обязательной силы, а носит лишь рекомендательный характер, зависящий от авторитета составителей и мотивированности, убедительности доводов.
При этом составители старались не столько критиковать новый Закон (как это достаточно модно делать сегодня), сколько помочь его понять, осмыслить замысел законодателя, оказать содействие правоприменителю (критиков как законов, указов, постановлений, так и хода их реализации у нас сейчас хватает). Однако мы хотим, чтобы Россия на деле стала демократическим правовым социальным государством и для этого необходимо не расшатывание ее правовой основы, а обеспечение режима неуклонной законности и правопорядка, соблюдения прав граждан на чистую воду и благоприятную водную среду.
В большинстве случаев в Комментарии называются нормы Конституции Российской Федерации, акты, имеющие отношение к теме, обозначаются места их опубликования, что должно помочь читателю разобраться, отыскать документ, использовать его в процессе уяснения и применения Водного кодекса. Порой в Комментарии излагается основное содержание подзаконного акта, однако делать это повсеместно не представляется возможным ввиду множественности статей Кодекса и обилия развивающих его актов. Расчет делается на вдумчивого читателя, для которого Комментарий станет подспорьем для поисков, размышлений, дальнейшей углубленной работы.
Члены Высшего экологического совета
при Комитете по экологии
Государственной Думы
Федерального Собрания
Российской Федерации:
О.С.КОЛБАСОВ
член - корреспондент РАН,
заслуженный деятель науки России
С.А.БОГОЛЮБОВ
доктор юридических наук,
профессор
ПРИМЕЧАНИЕ К ПРЕДИСЛОВИЮ
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации "О структуре федеральных органов исполнительной власти" от 14 августа 1996 г. N 1177, в соответствии со ст. 112 Конституции Российской Федерации установлено:
а) образовать Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР) и Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды (Госкомэкология) на базе упраздняемых Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации, Комитета Российской Федерации по водному хозяйству и Комитета Российской Федерации по геологии и использованию недр;
б) упразднить:
Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации;
Государственный комитет санитарно - эпидемиологического надзора Российской Федерации, передав его функции Министерству здравоохранения Российской Федерации;
Комитет Российской Федерации по водному хозяйству;
Комитет Российской Федерации по геологии и использованию недр.
Президент Российской Федерации поручил Правительству Российской Федерации обеспечить упорядочение состава территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Особое внимание при этом уделить исключению дублирования и параллелизма в деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, более четкому разграничению их функций и полномочий.
Правительству Российской Федерации поручено установить функции и полномочия преобразованных и вновь созданных федеральных органов исполнительной власти, а также уточнить положения о действующих органах в целях обеспечения ими реализации государственной политики в установленных сферах ведения в условиях углубления экономических реформ, перехода к рыночным методам управления.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. N 1176 "О системе